logo1 logo2

Sou aquí:: inici » Unitat 6. La denúncia i les actuacions d'instrucció en relació amb les funcions inspectores. Especial referència a l'acta d'inspecció i al valor probatori

Unitat 6. La denúncia i les actuacions d'instrucció en relació amb les funcions inspectores. Especial referència a l'acta d'inspecció i al valor probatori

6.1 Formes d'inici de l'actuació inspectora

Respecte a l’actuació inspectora, no es pot dir que dir que hi hagi pròpiament un procediment administratiu d’inspecció (excepte en matèria tributària, que la Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària, dedica al títol III, capítol IV a les actuacions i el procediment d’inspecció), sinó que en les diverses lleis sectorials es parla d’actuacions inspectores.

Com ja s’ha exposat anteriorment, el caràcter instrumental de la funció inspectora fa que es pugui identificar en el desenvolupament de les activitats administratives de foment (per exemple en els procediments d’adjudicació de subvencions) o de les activitats de serveis públics (com ara la supervisió en la prestació dels serveis públics), a banda de les activitats pròpiament d’intervenció o limitació de drets.

Tanmateix, des del vessant de la tramitació del procediment administratiu, les actuacions inspectores esdevenen presents en múltiples situacions:

a) Abans de la incoació del procediment administratiu: informacions prèvies i adopció de mesures provisionals.
b) Al llarg de la instrucció del procediment administratiu.
c) En ocasió de l'executivitat de la resolució administrativa.

Per tant, de manera general, es pot dir que les actuacions inspectores constitueixen actuacions instrumentals preparatòries de posteriors decisions administratives de diversa naturalesa, com la ratificació de mesures provisionals, la incoació d’un procediment sancionador o bé resoldre l’autorització de l’exercici d’una activitat o d'un dret.

6.1.1 Inici d'ofici o a instància de part

La potestat d'inspecció implica que l'iniciï essencialment d'ofici l'Administració. La titularitat de tal potestat comporta que s'ha d'exercir perquè els subjectes privats s'adeqüin al que estableixen les normes.

Aquestes actuacions tenen la finalitat, ja comentada anteriorment, de prevenir i dissuadir l’incompliment de l’ordenament jurídic, a l'efecte que no es produeixin danys a les persones, béns o interessos. Recordem, en aquesta línia, les actuacions inspectores periòdiques com a conseqüència de l'execució dels plans o de les programacions diverses de la inspecció en l'àmbit corresponent.

En la nova LPACAP, hi ha diverses referències a aquesta actuació d’ofici de la funció inspectora:

- Article 61. En la definició de petició raonada d’altres òrgans, es presenta com la proposta d’iniciació del procediment formulada per qualsevol òrgan administratiu, que no té competència per iniciar-lo i que ha tingut coneixement de les circumstàncies, conductes o fets objecte del procediment ocasionalment o bé perquè té atribuïdes funcions d’inspecció, indagació o investigació.
- Article 55. Amb anterioritat a l’inici del procediment, l’òrgan competent pot obrir un període d’informació o actuacions prèvies amb la finalitat de conèixer les circumstàncies del cas concret i la conveniència o no d’iniciar el procediment. Les actuacions prèvies, les han de dur a terme els òrgans que tinguin atribuïdes funcions d’investigació, indagació i inspecció en la matèria.
- Article 56. Abans de la iniciació del procediment administratiu, l’òrgan competent per iniciar o instruir el procediment, d’ofici o a instància de part, en els casos d’urgència inajornable i per a la protecció provisional dels interessos implicats, pot adoptar de manera motivades les mesures provisionals que siguin necessàries i proporcionades.
- Article 69.3. Les declaracions responsables i les comunicacions permeten el reconeixement o l'exercici d’un dret o bé l’inici d’una activitat, des del dia de la seva presentació, sens perjudici de les facultats de comprovació, control i inspecció que tinguin atribuïdes les administracions públiques.

Així mateix, hi ha diverses normes que estableixen expressament la possibilitat que l'activitat inspectora s'iniciï a instància de part, com es regula a l'article 14.1 de la Llei 21/1992, de 16 de juliol, d’indústria. En aquests supòsits, l'Administració queda obligada a iniciar l'actuació inspectora corresponent.

6.1.2 Especial referència a la denúncia

La modalitat d'impuls de l'actuació inspectora que té un interès més gran és la denúncia. Presenta dos tipus de qüestions:

• Qui està legitimat per formular la denúncia?
• L'Administració té discrecionalitat o no per decidir si s'inicia o no l'actuació inspectora?

Respecte a la primera qüestió, la LPACAP presenta com a novetat què s’entén per denúncia. D’acord amb l’article 62 de la LPACAP, s'ha d'interpretar com l'acte pel qual qualsevol persona, en compliment o no d’una obligació legal, posa en coneixement d’un òrgan administratiu l'existència d'un fet determinat que pugui justificar la iniciació d'ofici d'un procediment administratiu.

Afegeix, en el paràgraf segon, que les denúncies han d’expressar la identitat de la persona o persones que les presenten i el relat dels fets que es posen en coneixement de l’Administració. Quan els fets esmentats puguin constituir una infracció administrativa, han de recollir la data de la comissió i, quan sigui possible, la identificació dels presumptes responsables.

És una facultat lligada a la ciutadania, i es pot exercir en qualsevol sector de l'ordenament, sense que es pressuposi l'existència d'un interès qualificat ni determini necessàriament l'inici de l'actuació inspectora.

Pel que fa a la segona qüestió, hem de diferenciar diversos supòsits: si el denunciant és titular d'un interès qualificat o no, és a dir si és part interessada o no.

En els àmbits en què la legislació vigent estableix l'acció pública, com pot ser en matèria d'urbanisme, el denunciant no solament pot denunciar sinó també exigir davant dels organismes administratius l'observança de la legislació corresponent.

En la resta de casos s'ha d'entendre que l'Administració no té una discrecionalitat absoluta per decidir si actua o no. Encara que la denúncia no inicia per si mateixa una actuació inspectora i la inspecció no està obligada a tramitar indiscriminadament totes les denúncies que es formulin, ha d'examinar tota denúncia formulada, en el seu cas d'acord amb els requisits i les formalitats establertes per la normativa aplicable i, si constata que la denúncia està fonamentada, en el sentit que hi ha indicis racionals de la comissió d'una infracció o una irregularitat, s'ha d'entendre que la inspecció està obligada a efectuar l'actuació proporcionada per verificar-ne el contingut, independentment de la decisió posterior de si incoa o no procediment sancionador o el que escaigui.

Per tant, podem concloure que l'Administració té la facultat d'arxivar les denúncies en el cas que no s'observin indicis racionals de comissió d'infracció o cap irregularitat, fins i tot en els casos de denúncies formulades per les persones interessades.

6.2 La inserció de l’actuació inspectora en el procediment administratiu

Amb relació al procediment administratiu, l’actuació inspectora es pot identificar en diversos moments del procediment.

En una primera instància, l’actuació inspectora pot haver determinat que es dicti la resolució d'incoació del procediment administratiu corresponent (procediment sancionador, procediment de revocació d’una autorització, etc.), també l’acord corresponent respecte a la ratificació, la modificació o l'extinció de les mesures provisionals adoptades anteriorment a l’inici del procediment o l’adopció de mesures provisionals en la mateixa resolució d’incoació, si escau.

Així mateix, al llarg de la instrucció del procediment d’administratiu que s'hagi iniciat d’ofici o a instància de part, l’actuació inspectora pot participar mitjançant diverses actuacions, com ara emetre informes, obtenir informació de la persona inspeccionada o de tercers en resposta a requeriments, fer comprovacions, amb la finalitat d’aportar elements de judici, de coneixements i de comprovacions que determinin el pronunciament de la resolució final.

Un cop finalitzat el procediment administratiu, l’actuació inspectora continua ja sigui respecte a la constatació dels requeriments jurídics per a l’execució d’ofici de la resolució, ja sigui per mantenir el compliment de les obligacions per part del titular del dret o de l’activitat.

Cal fer una menció especial de l’article 6 i 7 de la Llei 16/2015, de 21 de juliol, de simplificació de l’Administració de la Generalitat i dels governs locals de Catalunya i d’impuls de l’activitat econòmica, on es regula la verificació, el control i la inspecció del compliment dels requisits per exercir l’activitat econòmica, un cop presentada la comunicació prèvia corresponent o la declaració responsable.

6.2.1 Tipus d’actes derivats de l’activitat inspectora

Com s’ha dit anteriorment, la funció inspectora respon a dues finalitats, d'una banda, la preventiva i, de l'altra, la correctiva, a partir de fer actuacions consistents a verificar, esbrinar, comprovar, investigar i inspeccionar fets, circumstàncies, llocs, etc.

En conseqüència, la materialització documental de totes aquestes diverses actuacions inspectores adopta diverses tipologies d'actes administratius, que no queden recollides en normes de caràcter general, sinó en determinades lleis sectorials. En conseqüència, de manera general es poden classificar en:

Informes
Certificacions i diligències de comprovació
Requeriments
Comunicacions
Actes d’inspecció

6.2.2 Acta d'inspecció

L’acta d’inspecció constitueix el document propi de les funcions inspectores on es recull les actuacions de comprovació o verificació i, en conseqüència, es declara la conformitat a la legalitat establerta o bé al contrari, es proposa o s’acorda el necessari per corregir les possibles irregularitats, o si s’escau que s’adoptin mesures provisionals o fer constar determinats fets, persones responsables i circumstàncies que pugin constituir la corresponent incoació d’un procediment sancionador.

La jurisprudència qualifica les actes d'inspecció com documents públics. Així mateix, formen part de l'acta d'inspecció a tots els efectes els annexos i les diligències que pugui dur a terme la inspecció actuant.

Contingut de l'acta

El contingut comú de les actes d'inspecció independentment de l'objecte seria:

  • Identificació dels subjectes

En les actes d'inspecció ha de constar la identificació de l'inspector o inspectors actuants, així com de la persona física o jurídica titular de l'establiment o servei inspeccionats, i de la persona davant de la qual es porta a terme la inspecció.

  • Circumstàncies de temps i lloc

En les actes d'inspecció hi ha de constar el lloc, la data i l'hora de la presa d'acta, o bé l'hora d'inici i finalització de l'actuació inspectora.

  • Fets i circumstàncies observades

Podem dir que és el contingut essencial de l'acta, ja que l'acta és una declaració de coneixement. Així, la generalitat de les normes que regulen l'actuació inspectora estableixen que en les actes cal fer constar amb claredat i precisió els fets constatats per l'inspector i les circumstàncies concurrents. Tal com exigeix la jurisprudència, el personal inspector ha de descriure els fets amb la major exactitud possible.

  • Mitjans de prova utilitzats

A l'acta s'hi han d'incorporar els mitjans de prova utilitzats, com ara proves documentals, presa de mostres, etc.

  • Al·legacions

A l'acta s'hi han de transcriure les manifestacions, observacions o al·legacions que vulguin fer constar els compareixents o persones interessades.

  • Signatura

Hi ha de figurar la signatura de l'inspector que validi o autentiqui l'acta. Ha d'anar signada en totes les pàgines, per assegurar-ne la integritat i la no alteració.

La signatura de la persona inspeccionada no implica acceptació o conformitat amb el contingut, sinó simplement la recepció i el coneixement del contingut. De la mateixa manera que, quan es rep una notificació, se li demana que signi conformement l'ha rebuda, i no pressuposa que estigui d'acord amb el contingut.

La negativa a signar no seria una obstrucció a la inspecció, simplement s'hauria de fer constar que no es vol signar i la validesa de l'acta és la mateixa.

6.3 Valor probatori

L'article 90 de la LRJPCat, sota el títol de "Valor probatori", determina que els fets constatats pel personal de l'Administració encarregat de les funcions públiques d'inspecció i control, i que es formalitzen en un document públic observant els requisits legalment establerts, tenen valor probatori, sens perjudici de les proves que puguin aportar les persones interessades en defensa dels drets i interessos.

La nova LPACAP estableix a l'article 77, relatiu a "Mitjans i període prova", el contingut de l’antic article 137.3 de la LRJPAC (anteriorment ubicat en els principis de la potestat sancionadora, amb una lleugera modificació del redactat):

“Els documents formalitzats pels funcionaris als quals es reconeix la condició d’autoritat i en els quals, observant-se els requisits legals corresponents, es recullin els fets constatats per aquells, han de fer prova d’aquesta llevat que s’acrediti el contrari."

Entre el precepte de la LRJPACat i el que estableix la LPACAP, hi ha una diferència que cal subratllar: mentre que el tenor literal de l'article 77.5 de la LPACAP, quan concedeix aquest valor probatori, es refereix als "funcionaris als quals es reconeix la condició d'autoritat", la LRJPCat amplia aquest benefici al "personal de l'Administració encarregat de les funcions públiques d'inspecció i control", és a dir, inclou també el personal no sotmès a relació funcionarial.

Doncs bé, el que ha fet la LRJPCat no és cap altra cosa que fer seva una doctrina jurisprudencial consolidada, segons la qual les funcions d'inspecció i control no estarien reservades únicament al personal funcionari, sinó que també les podria dur a terme el personal laboral de l'Administració, sempre que es tracti de personal que tingui encomanades aquestes funcions de manera específica.

Una mostra d'aquesta jurisprudència la tenim en la Sentència del Tribunal Suprem, de 22 de setembre de 1999 (Recurs 3288/1994), o en la del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, de 7 de febrer de 2008 (Recurs 244/2006).

En definitiva, la LRJPCat parteix de la base d'un criteri jurisprudencial reiterat, però possiblement ha anat més enllà, ja que no només beneeix que les funcions inspectores les exerceixi personal no funcionari, sinó que equipara el seu valor probatori al mateix nivell que si els fets els constata personal funcionari, de manera que atorga als uns i als altres una eficàcia probatòria privilegiada. Caldrà, doncs, estar a l'expectativa de l'aplicació que es faci d'aquest precepte i, sobretot, de la interpretació posterior dels òrgans judicials, ja que si bé és cert que la jurisprudència ha avalat clarament la possibilitat que personal no funcionari exerceixi funcions inspectores, també ho és que ha negat en aquests casos el valor probatori reforçat que sí que es reconeix al personal funcionari amb condició d'autoritat.

En relació amb el valor probatori de les actes d'inspecció, cal dir que aquest és un aspecte que ha generat molts debats, ja que pot entrar en conflicte amb el dret fonamental a la presumpció d'innocència (art. 24.2 de la CE). En concret, respecte a l'abast i les conseqüències d'aquesta presumpció de veracitat que es reconeix al personal inspector, cal tenir present la doctrina jurisprudencial que s'ha anat consolidant a partir de la STC 76/1990, i de la qual és una mostra la Sentència del Tribunal Suprem, de 4 de desembre de 2009 (Recurs 292/2008).

En síntesi, aquesta doctrina defensa que el contingut de les actes redactades pel personal d'inspecció té una rellevància probatòria reforçada, però no es poden considerar com una prova definitiva i inqüestionable, sinó que la seva presumpció de certesa pot cedir davant de documents que la contradiguin.

També, la jurisprudència ha limitat la presumpció de certesa només als fets que per la seva objectivitat són susceptibles de percepció directa per part del personal d'inspecció. Per contra, aquest valor probatori privilegiat no es reconeix respecte a les simples apreciacions globals, les qualificacions jurídiques o els judicis de valor formulats pel personal d'inspecció. En consonància amb aquest criteri jurisprudencial, l'article 90.2 de la LRJPCat disposa que el valor probatori es limita als fets constatats directament pel personal d’inspecció i control.

L'article 95.1, sota el títol "Actes, informes i certificacions", determina que els fets constatats pel personal de les entitats col·laboradores en l'exercici de les funcions d'inspecció i control, o qualsevol altra que tingui encomanada, es documenten en les actes, els informes i les certificacions, segons allò que disposi la normativa sectorial. L'apartat segon afegeix que en aquests documents s'ha de fer constar expressament la condició d'entitat col·laboradora, i es reconeix a les actes, els informes i les certificacions emesos pel personal tècnic habilitat de les entitats col·laboradores en l'exercici de les funcions d'inspecció i control la mateixa validesa jurídica que els emesos pel personal de l'Administració encarregat d'aquestes funcions. És a dir, que la finalitat d'aquest precepte és atorgar a aquests documents els mateixos efectes i conseqüències jurídiques que els associats als documents públics emesos pel personal d'inspecció de les administracions públiques. Cal preguntar-se, però, si aquesta equiparació pot ser total i, en concret, si entre aquests mateixos efectes s'inclou també el del valor probatori reconegut als fets constatats en document públic pel personal d'inspecció. Sembla que la intenció de l'article 95 és que es produeixi aquesta equiparació total, incloent-hi la del valor probatori, ja que justament aquest és el títol del precepte. A aquest respecte, cal recordar el que s'ha explicat en tractar l'article 90 sobre el valor probatori reforçat o privilegiat dels fets constatats en document públic pel personal propi de l'Administració que exerceixi funcions d'inspecció i control, si bé, com ja s'ha advertit, no es poden considerar com una prova definitiva o inqüestionable. Doncs bé, sembla que aquestes reserves s'haurien d'accentuar encara més en el cas de les actes, els informes i les certificacions expedits pel personal de les entitats col·laboradores habilitades. D'una banda, resulta problemàtic l'encaix d'aquests documents en el concepte de document públic establert a l'article 26 de la LPACAP, segons el qual "tenen la consideració de document públic administratiu els documents vàlidament emesos pels òrgans de les administracions públiques". D'altra banda, des de l'òptica subjectiva de qui emet el document, no sembla possible atorgar a aquests documents, si més no de forma mimètica, el mateix valor probatori privilegiat que es reconeix als fets constatats pels empleats públics que exerceixen les funcions d'inspecció i tenen naturalesa d’autoritat.

En qualsevol cas, i fins i tot en el cas que el valor probatori d'aquests documents de les entitats col·laboradores fos lleugerament inferior si el comparem amb el reconegut al personal propi de les administracions públiques, resulta evident que, un cop expedits i rebuts per l'òrgan administratiu competent, no se'n podrà qüestionar la validesa jurídica per la circumstància d'haver-los expedit personal de les entitats col·laboradores i no pas empleats públics, de manera que serviran per iniciar les actuacions administratives que corresponguin, ja siguin sancionadores o d'una altra índole.



<<Inici|<<Unitat 5|Unitat 7>>