logo1 logo2

Sou aquí:: inici » Unitat 5. Organització de la funció inspectora. Col·laboració privada en l'activitat d'inspecció

Unitat 5. Organització de la funció inspectora. Col·laboració privada en l'activitat d'inspecció

L’organització de la funció inspectora ha adoptat al llarg del temps diverses opcions que han arribat al dia d’avui, de manera que podem identificar de manera simultània diferents modalitats.

L’especialització dels inspectors adquireix la màxima expressió en la creació de cossos específics en un àmbit concret, opció que es va adoptar tradicionalment.

Cos superior d’inspectors tributaris de la Generalitat de Catalunya
Cos superior d’inspectors de treball i Seguretat Social

Ara bé, hi ha hagut una tendència generalitzada cap a una segona opció, com és l’atribució de funcions inspectores a òrgans generals, dins de l’organització de l’Administració pública corresponent.

Subdirecció General d'Avaluació i Inspecció Sanitàries i Farmacèutiques, amb tasques d’avaluació, inspecció i control de la xarxa sanitària d'utilització pública de Catalunya i les prestacions del sistema sanitari públic

En aquesta modalitat, la funció inspectora està desenvolupada pel personal adscrit a l’òrgan corresponent, ja sigui amb caràcter permanent o accidental, i el fonamental és l’atribució de les funcions inspectores als òrgans corresponents.

Un altre criteri ha estat atribuir funcions inspectores a administracions públiques instrumentals, ja siguin amb naturalesa d’òrgans autònoms o administracions independents.

Autoritat Catalana de Protecció de Dades
Consell Audiovisual de Catalunya

La LRJPACat fa una referència genèrica, en l’article 89.1, als "òrgans competents de les administracions públiques catalanes que exerceixen les funcions públiques d’inspecció i control", tot i que, com s’estudiarà en els apartats següents, també esmenta "el personal de l’Administració encarregat de les funcions públiques d’inspecció i control", i dedica tot el capítol II a les "Entitats col·laboradores".

D'altra banda, la competència inspectora és susceptible de delegació de competències, ja que tant la LRJPAC com l’actual LPACAP no ho prohibeixen, ara bé, sens perjudici que l’inspector ha de complir els requisits de capacitat i coneixements.

Així mateix, considerant la naturalesa tècnica de les funcions inspectores, és del tot possible l'ús de la figura de l’encàrrec de gestió establert en l’article 10 de la LRJPACat i en l’article 11 de la LRJSP.

5.1 Característiques generals del personal inspector

Independentment de com s’organitzi l’atribució de les funcions inspectores en l’organització de les administracions públiques, la figura de l’inspector és una peça clau.

En aquest sentit, ja siguin empleats públics que pertanyen a un cos específic o que estan adscrits a un òrgan o organisme, en l’atribució de funcions inspectores es consideren necessàries dues qualitats inherents a la tasca d’inspector:

Qualificació
Imparcialitat

Qualificació

Disposar els coneixements específics sobre l’àmbit objecte d’inspecció és condició sine qua non per poder desenvolupar amb eficàcia les funcions inspectores. En aquest sentit, el personal inspector ha d’acreditar els coneixements i l’aptitud necessaris per poder fer els controls pertinents.

Disposar de la qualificació acadèmica corresponent no és suficient, però, per desenvolupar la funció inspectora, que requereix una formació específica en l’àmbit o sector concret.

Així mateix, l’evolució tecnològica comporta un elevat grau d’especialització, per la qual cosa disposa l’opció que, juntament amb la figura de l'inspector, s’habilitin tècnics específics per efectuar les tasques de verificació i control.

Imparcialitat

El principi d’objectivitat que regeix la funció inspectora requereix que el personal amb funcions d'inspecció, qui tradicionalment s’han identificat amb funcionaris de carrera, exerceixin la imparcialitat.

En aquest aspecte, la LRJPACat utilitza l’expressió “personal de l’Administració encarregat de les funcions públiques d’inspecció i control“ fent una referència més oberta, la qual s’ha interpretat en el sentit que la voluntat del legislador seria la de donar cobertura legal a tots els empleats públics que exerceixin funcions d’inspecció.

Recordem que la imparcialitat es garanteix també amb el règim d’abstenció i recusació establert en els articles 23 i 24 de la LRJSP i amb el règim d'incompatibilitats.

5.1.1 Especial referència a la condició d’autoritat

L'article 89.2 de la LRJPCat disposa que el personal encarregat de les funcions públiques d'inspecció i control té la condició d’autoritat.

Tradicionalment les lleis sectorials reguladores de la potestat d'inspecció i control han atribuït als funcionaris de la inspecció la condició d'agents de l'autoritat en l'exercici de les seves funcions, juntament amb la prerrogativa de la presumpció de veracitat dels fets que constatin, qüestió que s'analitzarà més endavant.

El Tribunal Constitucional, en la STC 143/1985, va admetre el concepte d’autoritat com a diferent del de funcionari. El concepte de la condició d'autoritat no s'oposa a la condició de funcionari, tot i que no tots els funcionaris tenen la condició d'autoritat. L'atribució de la condició d'autoritat a determinats funcionaris està justificada per les funcions que comporta la tasca inspectora. En aquest sentit, atorgant la condició d'autoritat als inspectors s'atorga una rellevància jurídica a les actuacions, com és la presumpció de veracitat. Alhora també es va voler dotar el personal inspector d'una protecció penal qualificada.

En aquest sentit l’article 550 del Codi Penal estableix el delicte d’atemptat contra l’autoritat, i l’article 556 determina el delicte de resistència o desobediència a l’autoritat, així com el de manca de respecte i consideració deguda.

Així mateix, algunes normes tipifiquen com infracció administrativa determinades accions, com poden ser la desconsideració, l'amenaça, la coacció o qualsevol altra forma de pressió il·lícita exercida sobre els inspectors amb la voluntat d’influir en la seva actuació inspectora, ja sigui amb caràcter lleu, greu o molt greu.

5.1.2 Deures de l'inspector

La LRJPACat, en l’article 89.2, i LPACAP determinen els deures següents:

Identificar-se degudament
 Mantenir el secret professional
Respecte i consideració
Informar les autoritats administratives o judicials

Identificació

L'inspector resta obligat, en l'exercici de les seves funcions, a identificar-se degudament. Aquest deure, que s'imposa al personal d'inspecció, està en consonància amb el dret dels ciutadans a identificar les autoritats i el personal de les administracions públiques, que de manera general estableix l’article 53 de la LPACAP i que, al seu torn, permet fer efectiu un altre dret dels ciutadans, el de la recusació, si concorre alguna de les circumstàncies establertes a l'article 24 de la LPACAP.

Confidencialitat

L'inspector resta obligat, en l'exercici de les seves funcions, a mantenir el secret professional. Certament, en l'exercici de la potestat d'inspecció i control es pot accedir a informació confidencial, la qual cosa justifica aquest deure de mantenir el secret professional. Aquest deure sol ser establert per les diferents lleis sectorials que regulen la potestat inspectora.

A més, en el cas que s'accedeixi a dades de caràcter personal, entraria també en joc l'article 10 de la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal, que imposa aquest deure de secret a tothom que intervingui en qualsevol tractament d'aquestes dades, deure que subsisteix fins i tot un cop finalitzada la relació amb l'Administració en la qual es presten serveis.

Deure de respecte i consideració

La LPACAP estableix com un dret de les persones a ser tractades amb respecte i deferència per les autoritats i pels empleats públics, fet que comporta alhora un deure per a qui exerceix l’actuació administrativa, en especial relacionada amb les funcions inspectores. Algunes lleis sectorials afegeixen que el personal inspector ha de prendre les mesures necessàries per protegir la intimitat de les persones.

Deure d'informació a les autoritats judicials i administratives

En el cas que els inspectors, per raó de les seves actuacions, tinguin coneixement de fets que puguin ser constitutius de delicte, falta o infracció administrativa d’altres àmbits competencials, han de posar-ho en coneixement de l’autoritat judicial o administrativa competent.

5.2 Col·laboració privada en l'activitat d'inspecció

El títol VII de la LRJPCat, referent a "Les potestats d'inspecció i control", ha inclòs en el capítol 2 una regulació completa dedicada a "Les entitats col·laboradores" en l'exercici d'aquestes potestats, la qual cosa és una de les grans novetats de la Llei. Un cop més, es posa de manifest el nou context que adquireix l’activitat d’inspecció i control, a partir de l’aplicació de la Directiva de serveis.

Respecte a aquest punt, cal precisar que la novetat no radica en la regulació en si d'aquest sistema de col·laboració privada en les funcions d'inspecció, atès que ja era establert en determinades legislacions sectorials, com ara la Llei 21/1992, de 16 de juliol, d'indústria. La novetat és incorporar aquesta regulació en una llei general de règim jurídic i procediment administratiu, i fer-ho amb la inclusió d'un règim jurídic complet i exhaustiu. D'això s'infereix, doncs, que el legislador català no s'ha limitat a avalar aquest sistema de col·laboracions d'entitats privades, ja establert en lleis sectorials, sinó que tot sembla apuntar que s'ha volgut establir un marc normatiu complet per fomentar que la potestat d'inspecció i control es dugui a terme mitjançant la col·laboració privada.

5.2.1 Entitats col·laboradores

La LRJPACat estableix en l’article 91.1 que les administracions públiques de Catalunya poden encomanar l’exercici de funcions d’inspecció i control a entitats col·laboradores degudament habilitades.

Entitats col·laboradores són entitats tècniques especialitzades, públiques o privades, amb personalitat jurídica pròpia, que han de disposar dels mitjans materials i personals, i també complir els requisits de solvència tècnica i financera establerts per reglament

Òbviament aquesta figura no és exempta d'una certa controvèrsia amb relació a diversos conceptes, com ara el de la irrenunciabilitat de la competència establert en l’article 6.1 de la LRJPCat i l’article 8 de la LPACAP i l’habilitació d'entitats de caràcter privat.

En principi, el fet que la LRJPCat es refereixi a entitats públiques i privades garanteix que les funcions d’inspecció i control es duguin a terme, independent de si hi ha iniciativa privada interessada, ja que en aquest supòsit l'efectuarien entitats públiques.

En segon lloc, el terme “col·laboració” comporta d’entrada diferenciar-se d’altres figures, com seria l'externalització de serveis públics mitjançant la contractació publica.

Les funcions inspectores constitueixen, com ja s’ha comentant anteriorment, la realització d’activitats tècniques, per això el requeriment de l’especialització de la figura de l'inspector. Alguns autors, com González-Varas Ibáñez i Fernández Farreres, han defensat que la col·laboració es configura com una fórmula alternativa, estable i organitzada a l’actuació directa per part de l’Administració en l’exercici de la funció inspectora, sense que comporti una renúncia a la seva competència.

El procediment d’habilitació regulat en els articles 92 i següents de la LRJPACat és el que determina el contingut de les actuacions a fer per part de l’entitat col·laboradora, i la intervenció de l’Administració pública habilitant queda en un segon pla, la qual intervindrà ja sigui per desacord amb els inspeccionats i l’entitat col·laboradora o bé per supervisar-la.

L’exigència de disposar dels mitjans materials i personals i complir requisits de solvència tècnica i financera establerts per reglament, reforça aquest caràcter de necessitat de l’especialitat en els diferents àmbits i sector, que cada cop més es requereix en l’exercici de les funcions inspectores i de control.

D'altra banda, la normativa exigeix que les esmentades entitats tinguin personalitat jurídica pròpia, fet que manifesta l’autonomia i la independència funcional de l’entitat, i n'exclou tècnics i professionals individuals.

5.2.2 El règim d'habilitació i la supervisió administrativa

El sistema d'habilitació té per finalitat garantir que les entitats i el seu personal tècnic compleixin els requisits de capacitat, independència, imparcialitat i responsabilitat, i també complir els requisits de solvència tècnica i financera establerts per reglament.

S'entén per "habilitació" la resolució administrativa dictada per l'òrgan competent que designi la normativa sectorial, per la qual es declara l'aptitud i la capacitat d'una entitat col·laboradora, i del seu personal tècnic, per exercir les funcions d'inspecció i control en un àmbit material que la legislació aplicable reserva a l'Administració pública

A fi de verificar que les entitats col·laboradores compleixen aquestes obligacions, l'òrgan competent pot exercir una funció de supervisió administrativa. Així mateix, per al cas d'incompliment de les obligacions imposades per l'article 94 de Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques, les persones afectades poden presentar reclamacions davant l'entitat col·laboradora mateixa i, en cas que no es resolgui favorablement, poden traslladar la reclamació davant l'òrgan administratiu competent.

Si com a resultat de la supervisió administrativa es constata l'incompliment greu de les obligacions a què estan subjectes les entitats col·laboradores, es pot acordar la suspensió o la retirada definitiva de l'habilitació a l'entitat col·laboradora o, si escau, al personal tècnic responsable

Això, sens perjudici que pugui resultar també aplicable el règim sancionador que, com després veurem, ha establert la LRJPCat, de manera que no serien incompatibles la revocació de l'habilitació i la imposició d'una sanció.

Valor probatori

L'article 95, sota el títol "Actes, informes i certificacions", determina en l'apartat primer que els fets constatats pel personal de les entitats col·laboradores en l'exercici de les funcions d'inspecció i control, o qualsevol altra que tingui encomanada, es documenten en les actes, els informes i les certificacions, segons el que estableixi la normativa sectorial. L'apartat segon afegeix que en aquests documents s'ha de fer constar expressament la condició d'entitat col·laboradora de l'Administració pública en l'àmbit material concret d'actuació.

El més problemàtic d'aquest article és el tercer apartat, en el qual es reconeix a les actes, els informes i les certificacions emesos pel personal tècnic habilitat de les entitats col·laboradores en l'exercici de les funcions d'inspecció i control la mateixa validesa jurídica que els emesos pel personal de l'Administració encarregat d'aquestes funcions. És a dir, que la finalitat d'aquest precepte és atorgar a aquests documents els mateixos efectes i conseqüències jurídiques que els associats als documents públics emesos pel personal d'inspecció de les administracions públiques.

Cal preguntar-se, però, si aquesta equiparació pot ser total i, en concret, si entre aquests mateixos efectes s'inclou també el del valor probatori reconegut als fets constatats en document públic pel personal d'inspecció. Sembla que la intenció de l'article 95 és que es produeixi aquesta equiparació total, incloent-hi la del valor probatori, ja que justament aquest és el títol del precepte. A aquest respecte, cal recordar el que hem vist en tractar l'article 90 sobre el valor probatori reforçat o privilegiat dels fets constatats en document públic pel personal propi de l'Administració que exerceixi funcions d'inspecció i control, si bé, com ja s'ha advertit, no es poden considerar com una prova definitiva o inqüestionable.

Doncs bé, sembla que aquestes reserves s'haurien d'accentuar encara més en el cas de les actes, els informes i les certificacions expedits pel personal de les entitats col·laboradores habilitades. D'una banda, resulta problemàtic l'encaix d'aquests documents en el concepte de document públic establert a l'article 26 de la LPACAP, segons el qual "tenen la consideració de document públic administratiu els documents vàlidament emesos pels òrgans de les administracions públiques". D'altra banda, des de l'òptica subjectiva de qui emet el document, no sembla possible atorgar a aquests documents, si més no de manera mimètica, el mateix valor probatori privilegiat que es reconeix als fets constatats pels empleats públics que exerceixen les funcions d'inspecció.

En qualsevol cas, i fins i tot en cas que el valor probatori d'aquests documents de les entitats col·laboradores fos lleugerament inferior, si el comparem amb el reconegut al personal propi de les administracions públiques, el que resulta evident és que, un cop expedits i rebuts per l'òrgan administratiu competent, no se'n pot qüestionar la validesa jurídica per la circumstància d'haver-los expedit personal de les entitats col·laboradores i no empleats públics, de manera que serviran per iniciar les actuacions administratives que corresponguin, ja siguin sancionadores o d'una altra índole.

Règim sancionador

La regulació de les entitats col·laboradores clou amb els articles 99, 100 i 101, dedicats al règim sancionador, al qual resten sotmeses les entitats col·laboradores de les administracions públiques de Catalunya, tot i que es tracta d'un règim supletori, ja que preferentment s'ha d'aplicar el que hagi establert la legislació sectorial.





<<Inici|<<Unitat 4|Unitat 6>>