logo1 logo2

Sou aquí:: inici » Unitat 3. Les facultats de la potestat inspectora. Tipus d'inspeccions i altres figures afins a les activitats de control i investigació

Unitat 3. Les facultats de la potestat inspectora. Tipus d'inspeccions i altres figures afins a les activitats de control i investigació

3.1 Les facultats de la potestat inspectora

A partir de les diferents regulacions sectorials, es poden relacionar les facultats següents a l'efecte de poder exercir les funcions de comprovació i investigació:

- Entrada i reconeixement d’instal·lacions, locals o finques.
- Formulació de requeriments d’informació.
- Realització de mesuraments, presa de mostres i imatges.
- Demanar el dictamen de pèrits.
- Practicar qualsevol diligència de comprovació, investigació, examen o prova que es consideri necessari

L'entrada a les instal·lacions, als locals o a les finques, juntament amb la petició d'informació, són dues facultats que col·lideixen amb altres drets, com ara el dret a la inviolabilitat del domicili i el dret a no autoinculpar-se, per la qual cosa comporten una atenció especial.

3.1.1 Entrada i reconeixement d’instal·lacions, locals o finques

Les diverses disposicions legals faculten el personal inspector a accedir als llocs on es desenvolupen les activitats objecte d’inspecció, per la qual cosa obliga els subjectes a consentir i facilitar la visita inspectora.

En les diferents normes, s’utilitzen expressions com ara establiments, instal·lacions, fàbriques, explotacions, dependències, oficines, construccions, recintes, centres, i fins i tot terrenys o finques de propietat privada, així com locals on es porten a terme professions liberals, els vehicles, les embarcacions i, en general, els elements afectats per les activitats o els serveis subjectes a l’ordenament corresponent.

L’accés a tots els espais esmentats abans, per poder fer la visita d’inspecció, ha presentat tradicionalment un important debat amb relació al límit establert en el reconeixement en l’article 18.2 de la CE del dret a la intimitat de les persones: “El domicili és inviolable. Cap entrada o registre es pot fer sense el consentiment del titular o resolució judicial, llevat del cas de flagrant delicte.”

Evolució jurisprudencial del concepte de domicili

Inicialment el Tribunal Constitucional, en la STC 22/1984, va declarar que la inviolabilitat del domicili es vincula al dret a la intimitat de les persones, ja que protegeix l’àmbit on la persona desenvolupa la seva intimitat fora de les mirades indiscretes.

El domicili és l’espai on l’individu viu exercint la seva llibertat més intima, al marge de convencions socials, així com tot l’espai apte perquè, eventualment o de forma permanent, puguin ocórrer les condicions anteriors

El Tribunal Constitucional va donar al terme "domicili" un significat més ampli que el que li atorga el Codi Civil: "El domicili de les persones naturals és el lloc de la seva residència habitual."

Aquesta vinculació del domicili a la intimitat personal sembla que s'esquerda quan es reconeix aquest dret d'inviolabilitat de domicili a les persones jurídiques ( STC 137/1985, de 17 d'octubre; 69/1999, de 26 d'abril), tot i que sigui d'una manera més matisada i amb una menor intensitat que en el cas de les persones físiques.

La prohibició de la inviolabilitat del domicili solament es pot aixecar mitjançant el consentiment del titular, la resolució judicial o flagrant delicte, sense que el legislador pugui habilitar l’esmentat accés

Aquesta interpretació expansiva del concepte de "domicili" a l'efecte de garantir la inviolabilitat del domicili de les persones jurídiques, entra en contradicció quan es tracta de locals o establiments oberts al públic. En conseqüència, el Tribunal Constitucional va retornar a la doctrina inicialment establerta, en la qual s’afirmava que la protecció constitucional del domicili és una protecció de caràcter instrumental, que té per objecte defensar els àmbits on es desenvolupa la vida privada de la persona.

En aquest sentit, pel que fa a les persones jurídiques, no tot local sobre el qual el titular posseeix la disponibilitat d’accés s’ha de considerar domicili. Així es va declarar en diversos pronunciaments del Tribunal Constitucional, com ara la STC 228/1997, on es pronuncia expressament: “No tot recinte tancat mereix la consideració de domicili a efectes constitucionals. Per aquesta raó, aquest concepte i la seva corresponent garantia constitucional no és extensible als llocs tancats que, per la seva afectació -com són els magatzems, les fàbriques, les oficines i els locals comercials-, tenen un destí o serveixen a finalitats incompatibles amb la idea de privacitat."

També, la STC 69/1999 i la STC 10/2002 declaren aquesta interpretació del dret a la inviolabilitat del domicili, vinculant la noció del domicili al dret d’intimitat, i deslligant-lo de qualsevol altre dret de contingut patrimonial.

Encara que aquest caràcter instrumental del domicili respecte al desenvolupament de la intimitat personal, no es produeix respecte a les persones jurídiques, la jurisprudència del Tribunal Constitucional, ha adoptat al final un posicionament intermedi; encara que és obvi que les persones jurídiques no tenen intimitat en sentit propi, no és menys cert que aquestes també són titulars de certs espais que, per l’activitat que s'hi porten a terme, requereixin una protecció davant la intromissió aliena. Per la qual cosa, sembla que equipara aquesta protecció a allò que s’entén com a domicili social de la societat, en el sentit del lloc on es fan les funcions més importants de la societat, on està centralitzada la direcció i la gestió administrativa dels negocis.

Així mateix, aquesta facultat d’accés als espais on es desenvolupa l’activitat objecte d’inspecció té com a límit addicional el principi de proporcionalitat, en el sentit que solament permet l’accés als establiments, locals o llocs on es facin les activitats objecte d’inspecció i siguin necessaris per practicar les actuacions inspectores.

El consentiment del titular

Com a conseqüència del dret a la inviolabilitat del domicili, quan el lloc objecte de la inspecció és el domicili l’inspector ha de sol·licitar el consentiment del titular.

Sobre aquest aspecte, cal plantejar-se dues qüestions:

a) Qui està capacitat per consentir l’accés al domicili?

En principi, atès que el dret a la intimitat té un caràcter personalíssim, qui ha de consentir a l’accés al domicili ha de ser el seu titular, però en el sentit que ho ha interpretat el Tribunal Constitucional, com a lloc on viu desenvolupant la seva llibertat més íntima, per la qual cosa pot no coincidir amb el titular del centre o de l'habitatge.

Respecte a les persones jurídiques, el Tribunal Suprem ha interpretat que el terme "interessat" s’ha d’entendre com un representant legal de màxim relleu de la societat.

b) Com s’ha d’emetre aquest consentiment?

Tenint com a referència el Reglament de la Inspecció Tributària, on es considera que, quan l’entrada i el reconeixement es refereix a un domicili particular, s'ha de requerir expressament si es consent l’accés, i es considera acceptació tàcita quan el titular desenvolupi els actes normalment necessaris per efectuar l’entrada.

Així mateix, el requeriment del consentiment de l’accés, cal completar-ho informant el titular, que pot negar-s'hi i pot romandre-hi en tot moment. La doctrina ha considerat que, sense aquesta informació addicional, no es pot pensar en l’existència d’un consentiment lliure que legitima la inspecció, com assenyala la STSJ de Catalunya, 30.7.1999, Sala Contenciosa Administrativa, consentiment que pot ser revocat en qualsevol moment amb l’exercici del dret d’exclusió.

3.1.2 Formulació de requeriments d’informació

Amb relació a la facultat d’accés a informació, es pot diferenciar el requeriment que va adreçat a la persona objecte d’inspecció o respecte a tercers diferents al titular de l’activitat inspeccionada.

Requeriment d’informació als responsables de l’activitat objecte d’inspecció

Respecte a la facultat d’obtenció d’informació, es poden diferenciar dues modalitats:

a) L’accés als documents relatius a l’activitat objecte d’inspecció i d’obligada tinença per part del titular. En aquest sentit, a banda de la documentació industrial, mercantil i comptable que s’escaigui, també cal incloure tota la documentació corresponent a la legislació administrativa sectorial.

Amb relació a aquesta documentació, els subjectes obligats han de disposar conservar-la i posar-la a disposició de les administracions públiques competents, a petició d’aquestes. La normativa sectorial estableix una relació àmplia de documentació, en què s'inclouen llibres, registres, distintius i dades estadístiques, en qualsevol suport, per poder constatar el compliment de les exigències de la normativa vigent.

b) Facultat de requerir i el deure consegüent de subministrar qualsevol classe d’informació que s’estimi necessària

En aquest segon supòsit de demanda d’informació, es tracta d’una sol·licitud ad hoc, per constatar el compliment correcte de la legislació i específica del supòsit de què es tracti, ja sigui sobre instal·lacions, productes, béns o serveis, i requerir les clarificacions que es considerin.

Amb relació a aquesta demanda d’informació es pot considerar que pot entrar en conflicte amb el dret de no autoinculpar-se que estableix l’article 24.4 de la CE.

El Tribunal Constitucional, en diverses sentències ( STC 76/1990, 197/1995) ha declarat que el dret constitucional de no declarar contra un mateix, no exclou l’obligació de subministrar dades que legalment siguin exigibles. En aquest sentit, ha assenyalat que quan el subjecte requerit per l’activitat inspectora aporta o exhibeix els documents pertinents no està fent una manifestació de voluntat ni emet una declaració que exterioritzi un contingut que admeti la seva culpabilitat.

Així mateix, cal distingir l’entrega de documents o dades plasmades documentalment d’acord amb les obligacions legals d’aquella obligació de declarar o facilitar informació sobre determinats fets, sent aquests darrers constitutius de proves per un eventual procediment sancionador. En el cas de ser constitutius de proves, té vigència el límit que comporta el dret a no autoinculpar-se. En aquesta línia, cal esmentar la doctrina del TJCE en el cas "Solvay V. Comissió ", de 18 d'octubre de 1989. En aquest sentit, és important que els serveis d’inspecció hagin d’advertir, en el cas que disposin d'indicis d’una presumpta infracció, el dret que li empara de no declarar contra si mateix.

Requeriment d’informació a tercers

Tant l’anterior LPAC com la recent LPACAP estableixen el deure general de col·laboració de les persones, tot i que l’actual article 18 de la LPACAP presenta una redacció més completa, ja que fa esment a la limitació que pot comportar la revelació de la informació que impliqui un atemptat contra l’honor, la intimitat personal o família o comporti la comunicació de dades confidencials de tercers de les quals tinguin coneixement per prestar serveis professionals de diagnòstic, assessorament o defensa, sens perjudici del que disposi la legislació en matèria de blanqueig de capitals i finançament d’activitats terroristes, article que recull el pronunciament que ha fet el Tribunal Constitucional en diverses sentències (STC 143/1994 i STC 144/1999).

3.2 Classes d'inspecció

Podem diferenciar dues classes d'inspecció:

Inspeccions de caràcter periòdic
Inspeccions de caràcter circumstancial

Les inspeccions periòdiques són les que es desenvolupen en compliment d'un pla o programa d'inspecció. Les inspeccions circumstancials són les que deriven de denúncies, o són ordenades amb caràcter singular per l'òrgan competent instructor o gestor de procediments administratius de diversa naturalesa, atès el caràcter instrumental de la potestat inspectora, que s'ha exposat anteriorment.

3.2.1 Especial referència a la planificació de l’actuació inspectora

Com ja s’ha exposat anteriorment, en l’apartat 2.2.1, la finalitat preventiva de l'actuació inspectora requereix que el seu exercici constitueixi un efecte dissuasiu sobre els operadors o subjectes objecte d’inspecció. Ara bé, atesa la impossibilitat material d’una inspecció permanent i universal, la tècnica de la programació o planificació de les actuacions inspectores constitueix un mitjà idoni per aconseguir aquesta finalitat, de tal manera que els subjectes passius perceben que la seva activitat és subjecta a una fiscalització efectiva.

Així mateix, en aplicació del principi general d’eficàcia de l’actuació inspectora, és innegable que, com qualsevol altra actuació administrativa, l’optimització de mitjans i recursos humans requereix una programació prèvia.

La Llei 16/2015, de 21 de juliol, de simplificació de l'activitat administrativa de l'Administració de la Generalitat i dels governs locals de Catalunya i d'impuls de l'activitat econòmica, regula en l’article 6 la verificació del compliment dels requisits legals mitjançant les tasques de control ex post, amb una especial referència als plans d’inspecció i control de les activitats econòmiques.

A més, la programació de l’activitat inspectora, en reconduir-la a criteris objectius, racionals i públics, garanteix la interdicció de l’arbitrarietat per part dels òrgans amb funcions inspectores, i atorga seguretat jurídica als ciutadans.

Generalment, hi ha una habilitació legal que estableix l’elaboració de plans d’inspecció, i normalment són normes de rang reglamentari les que fixen les condicions i els criteris per concretar els plans.

Els plans d'inspecció no tenen habitualment caràcter normatiu, és a dir, no disposen de la consideració de reglament. Es defineixen per la seva naturalesa organitzativa i operen com a instruccions d'obligat compliment per als inferiors jeràrquics, sens perjudici de la publicitat perquè ho coneguin els administrats.

Amb relació al contingut del pla d’inspecció, ha de contenir una sèrie de determinacions mínimes, d’acord amb l’àmbit material inspeccionat: àrea geogràfica, període de vigència, indicació dels tipus concrets d’instal·lacions o activitats subjectes a control, freqüència dels controls a efectuar, així com incloure disposicions específiques sobre la seva revisió.

3.3 Altres figures afins a l'activitat inspectora

D'uns anys ençà hi ha una tendència, provinent de la UE, de complementar el control dut a terme per la inspecció, i fins i tot substituir-lo per instruments o tècniques en què s'implica els agents econòmics destinataris de les normes a complir, els quals han d'assumir un paper més actiu en la prevenció. En són una mostra:

Deures legals de portar registres

Cada vegada són més comunes les normes sectorials que obliguen els establiments o les empreses subjectes a control a portar un registre documental en què figuren una sèrie de dades referents a la seva activitat (residus que gestiona, resultats d'anàlisis, etc.). Així mateix, s'obliga a conservar aquesta documentació durant un termini que varia segons els supòsits.

Deures legals de subministrament d'informació

Cada vegada són més generalitzats els preceptes legals que imposen als titulars de les activitats, als centres i a les instal·lacions no solament l'obligació de portar registres, sinó obligacions positives de remetre directament la informació sobre la seva activitat a l'Administració, sense necessitat de ser prèviament requerits per això i amb una periodicitat prefixada.

S'observa una clara tendència de política legislativa a estendre aquest tipus d'obligacions positives d'informació, que tenen repercussió directa sobre el mode d'actuació dels serveis d'inspecció en el sentit que la modalitat d'actuació mitjançant visites no és ja el principal mitjà d'obtenció d’informació i, en conseqüència, de control sobre l'activitat dels particulars. Al mateix temps els serveis d'inspecció han de dedicar bona part del seu treball a la revisió i la verificació de la informació subministrada pels particulars. Aquesta tècnica en cap cas pot substituir l'activitat tradicional d'inspecció, ja que probablement l'existència mateixa d'un servei d'inspecció eficaç en el sector el pot dotar d'un raonable grau de compliment i fiabilitat en aquests tipus de deure d'informació.

Deures d'autocontrol

El pas qualitatiu següent consisteix, no ja a imposar deures d'informació que faciliten el control de l'Administració, sinó que l'entitat titular de l'activitat subjecta a control passi d'una actitud passiva a adoptar un paper actiu d'autocontrol. D'aquesta manera el titular es corresponsabilitza de la prevenció dels riscos que puguin generar.

Per exemple, el nou enfocament del control de les indústries alimentàries promogut per la UE obliga les empreses d'aquest sector a identificar els riscos potencials de les seves activitats i a definir i posar en pràctica sistemes eficaços d'autocontrol conformes al sistema ARCPC (anàlisi de riscos i control de punts crítics).

El sotmetiment voluntari a controls de qualitat

Un altre mitjà de complementar el control públic per via d'inspecció consisteix en el sotmetiment voluntari per part de l'empresa a controls de qualitat a càrrec d'entitats privades, com és el cas de les auditories de qualitat previstes en matèria industrial.





<<Inici|<<Unitat 2|Unitat 4>>