logo1 logo2

Sou aquí:: inici » Unitat 2. Concepte i finalitat de la funció inspectora dins de l'activitat de l'Administració pública de la Generalitat de Catalunya. Principis generals i característiques de la funció inspectora

Unitat 2. Concepte i finalitat de la funció inspectora dins de l'activitat de l'Administració pública de la Generalitat de Catalunya. Principis generals i característiques de la funció inspectora

2.1. Concepte de la funció inspectora

L’actuació de l’Administració pública es caracteritza pel fet de satisfer l’interès general, actuació que ha adoptat diverses modalitats, que tradicionalment s’han anomenat:

- Activitat de foment
- Activitat de prestació de servei públic
- Activitat d’intervenció o policia.

En aquest darrer tipus d’actuació s’han ubicat les potestats inspectores i de control. Actualment, la terminologia "policia administrativa" està desfasada i resulta més correcta la denominació “intervenció” o “limitació de drets”, sempre amb la finalitat de protegir els béns jurídics protegits per l’ordenament jurídic.

Ara bé, les actuacions inspectores no són exclusives en l’àmbit de l’activitat d’interventora de l'Administració. També l’activitat de foment i l’activitat de prestació de servei públic, especialment en els supòsits que es produeixi la liberalització d’alguns serveis públics, comporten la necessitat d’actuacions inspectores, no solament de verificació i control dels requisits jurídics, sinó des del vessant de l’assessorament a l'efecte de garantir el compliment de la normativa vigent.

Alhora, les noves mesures de simplificació administrativa en àmbits d’activitat econòmica privada, comporten un canvi d’un control ex ante a un control ex post , i atorguen rellevància a les funcions de comprovació, control i inspecció, ja que potser s’està exercint una activitat de manera il·legal, amb els perjudicis que pot comportar per a la ciutadania o per al funcionament normal del mercat.

En conclusió, la potestat inspectora constitueix una actuació indispensable, en les diverses activitats de l’Administració pública, per poder constatar el compliment dels requeriments de l’ordenament jurídic en els diferents àmbits.

La potestat d’inspecció es pot definir com l'activitat administrativa ordinària d'intervenció de caràcter executiu per comprovar l'exercici de drets i obligacions per part del particular amb l'objectiu de determinar-ne l'adequació a l'ordenament jurídic

En aquesta línia, l’article 88.1 de la LRJPACat determina la finalitat de les potestats d’inspecció i control en aquest sentit: “Les administracions públiques de Catalunya vetllen per la legalitat vigent mitjançant les potestats d’inspecció i control del compliment dels requisits aplicables d’acord amb la normativa sectorial.”

Pel que fa a les actuacions que comporta l’exercici de la funció inspectora, es poden trobar en el conjunt de les normes sectorials diverses expressions, com ara investigació, indagació, inspecció, verificació, actes d’investigació o supervisió, per descriure les actuacions que comporta l’exercici de la potestat inspectora.

Un cop més l’article 88.1 de la LRJPACat presenta com a novetat una relació de les diverses actuacions que constitueixen l’exercici de la funció inspectora: “A aquest efecte, poden comprovar, verificar, investigar i inspeccionar fets, elements, activitats, accions i altres circumstàncies que hi concorrin.”

Però totes aquestes expressions tenen en comú el caràcter invasiu en l’àmbit particular o privat, amb la finalitat de garantir la protecció de diversos béns jurídics.

A tall d’exemple, i sense ser una llista numerus clausus, es poden destacar com a béns jurídics protegits:

- La seguretat de les persones des de diferents àmbits, ja sigui en la condició de treballador, on trobarem la inspecció de treball i Seguretat Social o des de la condició de consumidor i usuari de productes o serveis.
- La salut de les persones, el qual és present, a banda de l’àmbit sanitari, en altres sectors, com ara en les condicions amb què es desenvolupa un lloc de treball, en les condicions de diferents instal·lacions autoritzades o en la comercialització de productes alimentaris, per esmentar-ne alguns exemples.
- La conservació del medi ambient, el qual es manifesta, a banda del que és pròpiament la protecció del medi ambient, en el sector agrícola, ramader, de la caça o de la pesca, o en el sector industrial.
- Els interessos econòmics des de les diferents perspectives, no solament dels consumidors o usuaris, sinó també des de la lliure competència de la prestació dels serveis o productes, i de les activitats fraudulentes, amb especial referència el frau fiscal.

La potestat inspectora esdevé clau perquè l’ordenament jurídic sigui efectiu, i vetlla l’adequació permanent de l’activitat subjecta a control als requeriments jurídics establerts, a l'efecte de garantir els diversos béns jurídics protegits.

Tot i així, darrerament s’ha posat de manifest que aquesta finalitat de la potestat inspectora no exclou que es pugui aconseguir per mitjà d’altres eines de control, menys invasives, que fins i tot poden ser molt més eficaces, que s’estudiaran en la unitat 3.3.

2.2 Finalitat: preventiva i correctora

Aquesta tasca de la potestat inspectora de verificar la idoneïtat de l’activitat a l’ordenament jurídic, cal remarcar que no és exclusivament de caràcter corrector o repressiu, ja que configuraria una administració pública autoritària i alhora ineficaç, i seria inviable assumir les correccions de tots els danys causats.

Tot al contrari, cal posar l’accent en la finalitat preventiva de la potestat inspectora.

En conseqüència, aquesta finalitat d’identificar l’adequació de l’activitat autoritzada o exercida als requeriments de l’ordenament jurídic, amb l’objectiu de protegir diferents béns jurídics o interessos públics, presenta un doble vessant: preventiu i corrector.

2.2.1 Finalitat preventiva

Els principis d’eficàcia i eficiència que, d’acord amb l’article 31.2 de la LRJPACat, regeixen l’actuació administrativa, determinen que el principi de prevenció constitueix un principi general de l'ordenament jurídic. Les administracions públiques no poden assumir ab initio la simple aplicació de la sanció ni de la restauració com a mecanismes principals de la seva actuació. Aquests són mecanismes que s'han d'activar de manera subsegüent a la prevenció, si falla. Un ordenament jurídic que no donés més importància a la idea de prevenció sobre altres vies d'intervenció en l'esfera dels ciutadans resultaria de caràcter repressiu, en lloc de garant dels béns jurídics protegits.

L’existència d’una regulació normativa amb relació a béns jurídics determinats comporta, d’entrada, uns efectes intimidatoris i dissuasius envers els potencials incomplidors de la llei. Per tant, l’existència de la potestat inspectora enforteix aquest caràcter dissuasiu, tot i que és inviable una actuació inspectora permanent i universal.

Una manera de vehicular aquesta finalitat preventiva és la tècnica de la programació de les actuacions inspectores, amb l’aprovació dels plans d’inspecció respectius en els diferents àmbits.

Juntament amb aquest efecte dissuasiu de caràcter general, la finalitat preventiva es completa amb actuacions d’assessorament en les visites realitzades, manifestacions de la funció d'informació que adopta diverses modalitats (guies, consultes, advertències, requeriments, etc.).

2.2.2 Finalitat correctora

Un cop s’hagi produït un incompliment de la normativa, és especialment rellevant l’actuació de la inspecció en el sentit d’identificar l’alteració de l’ordre jurídic i els perjudicis que se’n puguin derivar, amb relació als béns jurídics objecte de protecció.

Tradicionalment, s’ha vinculat aquesta finalitat correctora de la potestat inspectora a la potestat sancionadora, tot i que la potestat sancionadora té com objectiu reaccionar davant d’una actuació tipificada com infracció administrativa o, si s’escau, penal. Aquestes responsabilitats sancionadores són de caràcter personal, adreçades al subjecte infractor, i es poden als continguts en obert del curs sobre procediment administratiu sancionador.

Per la qual cosa, davant d’una actuació infractora, a banda de la potestat sancionadora, hi ha un conjunt de possibles actuacions administratives, l'objectiu de les quals és protegir la legalitat. En aquest àmbit esdevé fonamental l’actuació de la inspecció d’identificar els danys produïts per restablir la legalitat vulnerada, amb la finalitat de garantir els béns jurídics protegits, amb la màxima rapidesa possible, mitjançant l’adopció de mesures cautelars (suspensió temporal d’activitat, retirada o intervenció de béns productius, immobilització, etc.). Per tant, independentment que, posteriorment, esdevingui la incoació d’un procediment sancionador, el restabliment de la legalitat alterada ha de comportar totes les actuacions que evitin que es produeixin més danys ( STS 119/991).

Amb caràcter general, l'article 56, apartat 2, de la LPACAP estableix les mesures provisionals pel que fa a les adoptades abans d'iniciar un procediment administratiu atès casos d'urgència inajornable i per a la protecció provisional dels interessos implicats, que podeu consultar en els continguts en obert del curs virtual del procediment administratiu, apartat 5.5.3.

2.3 Principis generals de les actuacions inspectores

L’exercici de la potestat inspectora és determinat pels principis generals rectors de l’actuació administrativa, que podeu consultar als Continguts en obert del curs virtual sobre procediment administratiu, unitat 1.3.

En conseqüència, no es farà un estudi exhaustiu dels principis generals, establerts en l’article 31 de la LRJPACat i l'article 3 de la LRJSP, sinó que, atès el caràcter limitador i d’intervenció que comporten les actuacions inspectores, remarcarem les exigències específiques que alguns dels esmentats principis generals comporten en l’actuació inspectora.

Principi de legalitat
Principi d'igualtat i interdicció de l'arbitrarietat
Principi d'objectivitat
Principi de proporcionalitat
Principi de transparència

2.3.1 El principi de legalitat

Atès que la potestat inspectora té una naturalesa d’activitat d'imperium, cal exigir el compliment del principi de legalitat des del vessant de vinculació positiva, és a dir, cal una cobertura legal expressa, com ha declarat el Tribunal Constitucional en la STC 83/1984. En el mateix sentit s’ha pronunciat el Tribunal de Justícia de la Comunitat Europea en l'assumpte Hoechst 46/1987 i 227/1989.

La LPACAP, en l’article 18, relatiu a la "Col·laboració de les persones", comporta una habilitació legal de caràcter general, en el supòsit que no hi hagi una regulació específica.

Les persones han de col·laborar amb l'Administracio en els termes que estableixi la llei que sigui aplicable en cada cas i, si no ho estableix expressament, han de facilitar a l'Administració els informes, les inspeccions i altres actes d'investigació que requereixin per exercir les seves competències.


Aquest precepte afegeix a l'apartat 3 que, quan les inspeccions requereixin entrar al domicili de la persona afectada o a la resta de llocs que requereixin l'autorització del titular, les administracions han d'obtenir el consentiment o, si no, l'autorització oportuna.

Tot i que l’exigència del principi de legalitat comporta l’aplicació del principi d’igualtat establert en l'article 14 de la CE, juntament amb la interdicció de l'arbitrarietat regulada en l'article 9 de la CE, no exclou que en l’exercici de la potestat inspectora romanguin elements discrecionals. A tall d'exemple es pot esmentar els criteris que s’adopten en la programació dels plans de les diferents actuacions inspectores (Criteris generals del Pla de control tributari de l'Agència Tributària de Catalunya per a l'any 2016). Tot i així, cal actuar amb criteris objectius i racionals, i donar publicitat per garantir la seguretat jurídica, perquè l’actuació inspectora no sigui arbitrària.

2.3.3 Principi d’objectivitat

Aquest principi es posa de manifest, fonamentalment, en les característiques que determinen el personal inspector, que en garanteixen la qualificació i la imparcialitat, que s'estudiaran en la unitat 5. D'altra banda, també es posa de manifest en els supòsits de recusació i abstenció establerts en els articles 23 i 24 de la LRJSP, que amb caràcter general s'estableix en tota actuació administrativa.

2.3.4 Principi de proporcionalitat

De manera general, el principi de proporcionalitat al·ludeix al respecte a la llibertat individual i a la congruència entre els mitjans i fins justificatius. La mateixa LPACAP, en la regulació dels actes d’instrucció, en l’article 75.3, determina que “els actes d’instrucció que requereixin la intervenció de les persones interessades s’han de practicar en la forma que sigui més convenient per a aquestes i sigui compatible, en la mesura que sigui possible, amb les seves obligacions laborals o professionals”.

En l’àmbit de la potestat inspectora adquireix rellevància la seva aplicació, perquè interfereixi en la mesura que sigui imprescindible l’activitat particular o privada.

Tot incidint en aquesta idea, l’article 22.1.c de la LRJPACat estableix, com un dret dels ciutadans a una bona administració, que l’actuació administrativa sigui proporcional a la finalitat perseguida.

Així mateix, el principi d’intervenció mínima establert en l’article 33 de la LRJPACat, determina que les administracions públiques de Catalunya, si en l’exercici de les competències respectives estableixen mesures que limitin l’exercici de drets individuals o col·lectius o exigeixin el compliment de requisits per desenvolupar una activitat, han d’escollir la mesura menys restrictiva. De tota manera, el mateix Tribunal Constitucional reconeix en la STC 119/1984, amb relació a la inspecció tributària, que “pot resultar de vegades incòmoda i molesta”.

Però aquest principi de proporcionalitat no solament s’ha de considerar des del vessant de causar les menors molèsties que es pugui, sinó que, amb relació a les diferents actuacions inspectores que es poden efectuar (requeriments de documentació, requeriments de compareixença, accés al domicili, etc.), s’ha de valorar, en cada supòsit concret, l'adequació a la finalitat buscada.

2.3.5 Principi d’eficàcia

Aconseguir l’eficàcia en la potestat inspectora comporta prèviament adoptar diferents decisions en aspectes tan diversos com l’atribució de diferents actuacions concretes per a un exercici eficaç de la funció inspectora, per exemple la facultat de requerir informació o accedir als llocs objecte d’inspecció.

Així mateix, la programació i la planificació de les actuacions inspectores són altres manifestacions d’aquest principi d’eficàcia per part dels òrgans amb potestat inspectora, que inclou també l’organització dels recursos humans adients per exercir la funció inspectora que tingui encarregada l’Administració pública corresponent.

En aquesta planificació de les actuacions inspectores, cal preveure la coordinació entre diferents administracions, amb la finalitat d’evitar inspeccions múltiples o reiteratives o l'encavalcament d’actuacions inspectores.

2.3.6 Principi de transparència

El principi de transparència que ha de regir les actuacions administratives es vincula directament al dret dels ciutadans a obtenir informació i orientació per exercir i protegir els seus drets i interessos, en el compliment dels seus deures i obligacions i en la redacció de documents administratius establert en l’article 21.3 de la LRJPACat i en el nou redactat de l’article 53.1.g de la LPACAP.

De totes maneres, amb la voluntat de garantir l’eficàcia de l’actuació inspectora, cal ponderar la informació a efectuar a la persona inspeccionada, si més no per evitar la indefensió o la inseguretat jurídica.

2.3 Característiques de l'activitat inspectora

L’activitat inspectora, establerta en el marc de les funcions públiques de les administracions públiques, es caracteritza pel fet que comporta l'exercici d'autoritat pública, és a dir, les actuacions inspectores projecten efectes sobre terceres persones amb independència de la seva voluntat, a l'efecte de garantir l’interès general. En aquest sentit s’ha pronunciat el Tribunal Suprem, en la STS 13.10.1997 amb relació a la inspecció tècnica dels vehicles.

Així mateix, aquesta potestat d'inspecció, presenta les característiques diferenciadores següents:

Unilateral, externa, restrictiva, tècnica, immediata, singular, transitòria, reglada i instrumental

Unilateral

L’activitat inspectora és essencialment unilateral, ja que comporta la manifestació de la naturalesa imperativa. Això no treu que per efectuar l’activitat inspectora es requereixi la col·laboració de la persona particular. Aquesta participació del subjecte no altera aquest caràcter unilateral, ja que la col·laboració o participació en l’activitat inspectora no és de caràcter potestatiu.

En aquest sentit, s’ha tipificat com a infracció l’obstrucció o la no col·laboració a la tasca inspectora.

També, cal recordar que els requeriments jurídics establerts per les normes jurídiques no són de compliment voluntari, per això també cal justificar la verificació del seu compliment.

Externa

L’activitat inspectora comporta una actuació administrativa externa, ja que es desenvolupa directament sobre els subjectes vinculats pel compliment de l’ordenament jurídic, atorgant-los el dret o l’exercici de l’activitat corresponent. En aquest sentit, s’ha de tenir en compte l'establiment de totes les garanties jurídiques de la relació juridicoadministrativa, i també amb relació a terceres persones afectades per l’actuació inspectora.

Aquest caràcter extern no exclou que també s’exerceixi la potestat inspectora respecte a subjectes sotmesos per una relació de caràcter especial: contractistes, empleats públics, interns d’un centre penitenciari, etc.

Restrictiva

L’exercici de l’activitat inspectora d’entrada comporta una restricció de l’esfera jurídica dels subjectes, justament per poder materialitzar la verificació dels requeriments jurídics establerts per l’ordenament, per la qual cosa s’obliga les persones afectades a diversos deures de col·laboració.

D'altra banda, la identificació d’incompliments de la legalitat pot derivar en l’adopció de mesures provisionals o requeriments d’actuacions d’esmena de deficiències.

Tècnica

El caràcter eminentment tècnic caracteritza la potestat inspectora, ja que comporta que les persones obligades a aplicar el conjunt de normes de caràcter tècnic (condicions, requisits, estàndards, etc.), en verifiquin, esbrinin i contrastin que es compleixin.

Per això, l’especialització del personal d’inspecció és imprescindible, atesa la necessitat de formació en els diferents àmbits materials que desenvolupa l’ordenament jurídic.

En aquest vessant tècnic, la potestat inspectora també desenvolupa una tasca important en la línia d’assessorar els subjectes als efectes de l’aplicació de la normativa i de la identificació de l’existència de riscos o casos d’urgència inajornable.

Hi ha nombroses lleis sectorials que fan esment d’aquest caràcter tècnic del personal competent per efectuar les funcions inspectores. En aquest sentit es va pronunciar el Tribunal Constitucional en la STC 203/1992.

Immediata

La immediatesa és una característica fonamental de la potestat inspectora, a diferència d’altres sistemes o tècniques de control, ja que la visita d’inspecció comporta un contacte immediat i in situ de l’activitat objecte de verificació. Aquesta característica és la que atorga aquest valor probatori a les actuacions inspectores.

Singular i transitòria

L’actuació de la inspecció es tracta d’una actuació singular i transitòria amb la voluntat de verificar el compliment dels requisits jurídics, i prèviament, ja sigui en un procediment d’autorització o de règim de comunicació, el subjecte ha manifestat sota la seva responsabilitat que compleix els requisits establerts per la normativa.

En general, el principi de llibertat d’empresa és incompatible amb un control més permanent, tot i que no s’exclouen, en determinades activitats per la perillositat o risc per a la salut de les persones, que s’adoptin mesures de control més continuades.

Reglada

En principi la potestat inspectora, com la resta de les funcions públiques, són d’exercici inexcusable per part dels òrgans que la tenen atribuïda. En el supòsit de la denúncia, que es tractarà en la unitat 6.1.2, en el supòsit d’indicis racionals de l’existència dels fets denunciats, s'ha de procedir a l’actuació inspectora.

Pel que fa al contingut de l’activitat inspectora, justament comporta verificar els fets amb relació als requeriments de la legalitat, per la qual cosa el resultat ha de ser únic, tal com es va pronunciar el Tribunal Constitucional amb relació a aquest caràcter reglat en la STC 54/1990.

De totes maneres, sempre ha estat objecte de debat que l'actuació inspectora presenta un cert marge de judici per part de l’inspector, que realment no es tracta de discrecionalitat administrativa, sinó de discrecionalitat tècnica, ja que no comporta aplicar criteris o estàndards tècnics.

En aquest sentit, és recomanable establir diferents mecanismes (protocols, llista de requisits, etc.) per acotar al màxim les valoracions que cal efectuar.

Instrumental

La instrumentalitat de la funció inspectora emana de la seva finalitat de comprovació del compliment de l’ordenament jurídic per protegir béns jurídics.

Aquest caràcter instrumental, el podem identificar en relació amb diferents actuacions administratives: les sancionadores, les d’intervenció (inscripció en registres, autoritzacions habilitants d’activitats, concessions, etc.), convocatòries de subvencions, etc.

Respecte a les actuacions sancionadores, s’ha considerat, fins i tot amb escreix, aquest caràcter instrumental, no ajustant-se a la realitat. No sempre tota actuació inspectora comporta una sanció. Tot i així, és cert que, prèviament a la incoació del procediment sancionador, és fonamental que els òrgans que tenen atribuïdes funcions d’inspecció en la matèria, puguin determinar els fets susceptibles de motivar la incoació del procediment, la identificació de la persona o persones que puguin ser responsables i les circumstàncies rellevants que concorrin en uns i en altres, com determina l’article 55 de la LPACAP.

D'altra banda, tradicionalment les actuacions interventores comporten la necessitat de comprovar in situ els requeriments de l’activitat per a la qual se sol·licita autorització.

Tanmateix, aquesta intervenció inicial no exclou la necessitat de fer controls a posteriori. Un cop més apareix la funció inspectora com a instrument per constatar el manteniment del compliment de les condicions, requerides per l'Administració pública, als efectes de continuar atorgant el títol habilitant o bé revocar-ho, si escau.

Finalment, la incorporació actual en el nostre ordenament jurídic del règim per comunicació, també posa de manifest la instrumentalitat d'aquesta tasca inspectora a l'efecte de verificar el compliment de la declaració responsable o comunicació.






<<Inici| <<Unitat 1| Unitat 3>>