logo1 logo2

Sou aquí:: inici » 6. Execució i revisió de l'acte administratiu


← Inici

6. Execució i revisió de l'acte administratiu

6.1. L'execució dels actes administratius i la seva suspensió

6.1.1. Executorietat dels actes administratius

a) Concepte i pressupòsits

El privilegi o prerrogativa d’autotutela permet a l’Administració, per si mateixa i sense necessitat de l’auxili dels tribunals, fer efectius els seus propis actes administratius, executant les obligacions que la mateixa Administració ha declarat prèviament, i utilitzar-hi fins i tot mitjans coactius si la persona obligada es resisteix a complir-les voluntàriament. En això consisteix l’executorietat de l’acte administratiu.

Perquè un acte pugui ser executat forçosament enfront de la resistència dels particulars, cal que hi concorrin els pressupòsits següents (art. 97-99 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, LPACAP):

  • Un acte administratiu previ, convenientment notificat.
  • Que l’acte administratiu a executar no es trobi suspès (en cas de tractar-se de la resolució d’un procediment sancionador, que ja no s’hi pugui interposar cap recurs en via administrativa).
  • Que no hi hagi una disposició que estableixi el contrari, ni calgui una aprovació o autorització superior.
  • Que la Constitució o la llei no exigeixin la intervenció dels tribunals.
  • L’advertiment previ a la persona obligada, concedint-li un termini perquè pugui complir voluntàriament la seva obligació.
  • L’elecció per part de l'Administració del mitjà d’execució forçosa.

b) Actes no susceptibles d’execució forçosa

No tots els actes de les administracions públiques subjectes al dret administratiu són executables coactivament. Així, no són susceptibles d’execució forçosa els actes següents:

  • Els actes que han estat complerts de manera voluntària.
  • Els que s’exhaureixen en el seu contingut declaratiu (p. ex., la resolució del preu just emesa per un jurat d’expropiació, la concessió d’una autorització) i els que no requereixen cap actuació posterior per part de la persona interessada (p. ex., una resolució que declari la caducitat d’un procediment).
  • Els actes l’execució dels quals ha estat suspesa, o quan la Constitució o la llei hi exigeixen la intervenció dels tribunals (art. 99 de la LPACAP).
  • Quan l’acte administratiu imposa una obligació en què és determinant la identitat de la persona obligada i no se’n pot assenyalar cap altra perquè la compleixi en nom seu (obligacions personalíssimes de fer).
  • Quan l’acte administratiu estableix una obligació que ha de complir una administració diferent de la que va dictar-lo i enfront de la qual aquesta, l’autora de l’acte, no té autoritat per imposar-ne l’execució directa (p. ex., l’acord d’un ajuntament pel qual es declara un deute tributari de la Generalitat).

6.1.2. Execució forçosa

L’article 100 de la LPACAP enumera els mitjans d’execució forçosa:

  • constrenyiment sobre el patrimoni
  • execució subsidiària
  • multa coercitiva
  • compulsió sobre les persones

L'elecció de l'execució forçosa:

  • Sempre és sotmesa al principi de proporcionalitat.
  • No es poden utilitzar dos mitjans d’execució forçosa alhora; però sí que se’n pot fer servir un després que l’altre hagi resultat infructuós.
  • Generalment la Llei estableix com a idoni un mitjà d’execució per a cada tipus d’obligació concreta: davant de l’incompliment d’una obligació pecuniària de donar, cal acudir al constrenyiment sobre el patrimoni; si l’obligació és de fer i no és personalíssima, en pertocarà l’execució subsidiària; si es tracta d’una obligació personalíssima de no fer o de suportar, en pertocarà la compulsió sobre les persones, i la multa coercitiva només hi escaurà quan la Llei ho estableixi expressament.
  • L’Administració ha d’obtenir el consentiment de la persona afectada o, si no, l’autorització judicial oportuna quan l’execució forçosa d’un acte administratiu exigeix l’entrada al seu domicili o a la resta de llocs que requereixin l’autorització del seu titular (espais no domiciliaris de propietat privada com ara locals, terrenys i fins i tot mitjans de transport de titularitat privada).

a) Constrenyiment sobre el patrimoni

a.1. Concepte i requisits

El constrenyiment sobre el patrimoni consisteix a assenyalar un bé o dret propietat de la persona obligada, alienar-lo i destinar l’import obtingut al pagament del deute.

És el mitjà d’execució forçosa més utilitzat, atès que és l'establert per als actes administratius de contingut directament econòmic i, al capdavall, també s’hi poden acabar reconduint la resta de mitjans d’execució forçosa (així, si la persona deutora no abona voluntàriament els costos derivats de l’execució subsidiària o l’import de les multes coercitives, l’Administració recorrerà a la via del constrenyiment).

L'obligació: a) Ha de consistir en el pagament d’una quantitat líquida (és a dir, que ja ha vençut i és determinada i exigible) o liquidable per operacions merament aritmètiques; i b) ha de ser de caràcter públic, és a dir, una obligació pecuniària emanada d’un acte administratiu, i establerta d’acord amb una norma amb rang de llei.

a.2. Procediment

L’article 101 de la LPACAP es remet al procediment aplicable a tots els deutes de dret públic, siguin tributaris o no, establert a la Llei general tributària, i al Reial decret 939/2005, de 29 de juliol, pel qual s’aprova el Reglament general de recaptació.

El procediment s'inicia mitjançant la provisió de constrenyiment. S’afegeix un recàrrec a l’import del deute i es concedeix un termini per efectuar el pagament. L’Administració pot adoptar motivadament mesures cautelars, com l’embargament preventiu de béns, o la prohibició d’alienar-los, gravar-los o disposar-ne, etc.

Si un cop transcorregut el termini no s’ha pagat el deute ni s’ha esgrimit cap motiu d’oposició al constrenyiment, es poden executar les garanties que hagi aportat el deutor i, si no n'hi ha, dur a terme l’embargament dels seus béns i drets. L'execució forçosa d'aquests es fa generalment mitjançant subhasta pública. Durant el període executiu es meriten interessos de demora, que seran exigits juntament amb les costes en les quals hi incorri l'Administració.

El procediment finalitza pel pagament de la quantitat deguda, per acord en què es declara el crèdit totalment o parcialment incobrable o per acord de quedar extingit el deute per qualsevol altra causa.

b) Execució subsidiària

b.1. Concepte i requisits

L'execució subsidiària consisteix en el compliment o realització d'allò que l'acte administratiu ordena per part de l’Administració o de les persones que aquesta determini, pel compte i a costa de la persona obligada, de manera que aquesta s’haurà de fer càrrec de les despeses que es derivin de l’execució (art. 102 de la LPACAP).

Cal que l’acte administratiu a executar forçosament imposi una obligació de fer no personalíssima, és a dir, que pugui complir un subjecte diferent de la persona obligada: s’ha de tractar d’obligacions o prestacions fungibles (com ara la realització d’obres, l’enderroc de construccions, etc.), i que hi hagi una resistència efectiva de la persona obligada a executar per si mateixa l’acte administratiu.

b.2. Procediment

L’Administració pot executar l’obligació directament amb el seus mitjans o bé encarregant-la a una tercera persona, pública o privada (seleccionada a través dels procediments establerts a la legislació de contractació del sector públic).

Les despeses derivades de l’execució, i també els danys i perjudicis que eventualment s’hi puguin produir, van a càrrec de la persona obligada. Això té dues conseqüències: a) l’obligació originària es transforma en un deute pecuniari, i b) aquest deute pecuniari es podrà executar, en cas d’incompliment, per la via del constrenyiment sobre el patrimoni (l’art. 102.3 de la LPACAP remet a l’art. 101 de la mateixa Llei).

Abans de l’execució i, a reserva de la liquidació definitiva, l’Administració pot exigir el pagament del seu cost mitjançant una liquidació provisional, que s’ha de comunicar a la persona obligada, a la qual s'ha de concedir un termini d’audiència perquè pugui presentar les al·legacions que consideri convenients.

En la liquidació definitiva només és exigible el pagament de la quantitat que efectivament hagin costat les obres que la persona obligada es va resistir a fer. Si la quantitat executada provisionalment supera la definitiva, la persona interessada té dret al reintegrament de la diferència.

Exemple

L’ajuntament ordena al propietari d’un solar que desbrossi la tanca vegetal que envaeix la vorera en el termini de quinze dies hàbils, alhora que l’assabenta que en cas d’incompliment es procedirà a l’execució subsidiària a càrrec del propietari, per l’import que se li indica en el requeriment.

c) Multa coercitiva

c.1. Concepte i requisits

La multa coercitiva consisteix en la imposició, a qui es resisteix al compliment d’una obligació, d’una nova obligació de caràcter pecuniari, amb l’advertiment que si en un període de temps suficient per atendre aquella obligació no la compleix, la veurà incrementada amb noves multes reiterades per lapses de temps (art. 103 de la LPACAP).

La multa coercitiva es pot utilitzar: en obligacions personalíssimes en què no escaigui la compulsió directa sobre la persona obligada (llavors la multa coercitiva serà l’únic mitjà possible per portar-ne a terme l’execució, amb garantia de la llibertat); en obligacions en què, tot i que la compulsió és procedent, l’Administració no la considera convenient, i en obligacions l’execució de les quals pot ser encarregada per la persona obligada a una altra persona (però en aquests casos, pel principi de proporcionalitat i d’elecció del mitjà menys onerós, només hi caben les multes coercitives si així ho imposa expressament la Llei).

La multa coercitiva ha de comptar amb el suport específic d’una llei que determini de quina manera i en quina quantia es pot imposar.

Les multes coercitives no constitueixen una sanció que corregeix una infracció administrativa, sinó un mitjà per forçar la persona interessada a complir una determinada obligació. Són independents de les sancions que com a tals s’hi puguin imposar i compatibles amb aquestes.

c.2. Procediment

Per esguard del principi de proporcionalitat, cal formular cada vegada les notificacions que calguin, i oferir a la persona obligada prou temps per complir el que li han ordenat abans d’imposar cada nova multa.

Aquest mitjà d'execució forçosa es recondueix també al constrenyiment sobre el patrimoni: si la persona obligada no paga les multes voluntàriament, l’Administració podrà dur-ne a terme l’exacció per la via de constrenyiment.

Exemple

Els adjudicataris i els usuaris d’habitatges amb protecció oficial els han d'ocupar efectivament en el termini establert per reglament. Per fer efectiva aquesta obligació, l'Administració pot imposar multes coercitives per un import equivalent a l'1% del valor de l'habitatge, que es poden reiterar per períodes mensuals (art. 78.7 de la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l’habitatge)

d) Compulsió sobre les persones

La compulsió comporta l’aplicació directa de la força sobre la persona obligada (art. 104 de la LPACAP).

És el mitjà d’execució més radical. Només s’ha de fer servir com a últim recurs i quan es tracti d’actes la naturalesa dels quals no permet utilitzar-hi la resta de mitjans, normalment sobre persones físiques (per bé que també és possible sobre persones jurídiques mitjançant la compulsió sobre els seus responsables o dependents).

Convé distingir la compulsió sobre les persones, com a mitjà d’execució forçosa, dels altres supòsits d’exercici directe de la coacció sobre les persones per restaurar l’ordre públic alterat, que no responen a l’esquema de l’acte administratiu i compulsió com a mitjà per executar-lo.

S’ha de tractar d’obligacions personalíssimes de no fer o de suportar. La compulsió només es pot fer servir en els supòsits concrets en què la Llei ho autoritza expressament, sempre dins del respecte degut a la dignitat de la persona i als drets que li reconeix la Constitució.

Exemples

-Els tractaments mèdics obligatoris (com ara la vacunació forçosa en cas d’epidèmia greu) emparats per l’article 2 de la Llei orgànica 3/1986, de 14 d’abril, de mesures especials en matèria de salut pública.

-Els supòsits de desnonament administratiu, quan els agents de l’Administració treuen o desallotgen les persones que ocupen sense títol suficient béns de l’Administració, com ara: béns de domini públic, béns expropiats (per vèncer la resistència de les persones expropiades a abandonar-los) o habitatges de protecció oficial (si els beneficiaris, arrendataris o ocupants de l’habitatge de titularitat pública el destinen a un ús indegut o no autoritzat).

6.1.3. Suspensió dels actes administratius

a) Concepte i naturalesa

La suspensió de l’execució de l’acte, que consisteix en la cessació temporal de la seva eficàcia (tal com hem vist a l’apartat 2.4, "Eficàcia"), es pot acordar per via administrativa o per via jurisdiccional. Normalment constitueix una mesura cautelar i provisional: si al capdavall l’acte administratiu es declara vàlid, en reapareix l’eficàcia suspesa temporalment; en canvi, si l’acte finalment és declarat invàlid o és revocat, en cessa definitivament l’eficàcia.

La regla general és que la interposició de recursos administratius i del recurs contenciós administratiu, llevat que una disposició estableixi el contrari, no suspèn l’execució de l’acte impugnat.

Tanmateix, l’Administració i els òrgans judicials contenciosos poden acordar la suspensió d'un acte impugnat en casos determinats, sempre de manera motivada (art. 35.1.d de la LPACAP).

b) Suspensió en via de recurs administratiu

Acabem de veure que la interposició d’un recurs administratiu no implica de manera automàtica la suspensió de l’executivitat de l’acte impugnat. Però aquesta suspensió es pot concedir mitjançant:

  • Un acte exprés. L’òrgan competent per resoldre pot acordar-la, d’ofici o a instància de part, seguint els passos següents (art. 117 de la LPACAP):
  1. D’antuvi, l’Administració ha de fer una ponderació entre el perjudici que la suspensió causaria a l’interès públic o al de terceres persones i el perjudici que es causaria al recurrent si l’acte impugnat tingués eficàcia immediata.
  2. Si el resultat d’aquesta ponderació d’interessos és favorable a la suspensió, l’òrgan competent per resoldre el recurs podrà acordar-la, sempre que hi concorri alguna d’aquestes circumstàncies: a) que l’execució pugui causar perjudicis de reparació impossible o difícil (quan l’execució impedeix o obstaculitza greument l’efectivitat del gaudi d’un dret fonamental, no pas perjudicis de caràcter merament econòmic, que gairebé sempre són susceptibles de reparació), o b) que la impugnació es fonamenti en alguna de les causes de nul·litat de ple dret que estableix l’article 47.1 de la LPACAP.
  • Un acte presumpte. Si transcorre un mes des de l'entrada de la petició de suspensió en el registre electrònic de l’Administració o organisme competent per resoldre el recurs sense que s'hagi dictat i notificat resolució expressa sobre això, l’execució de l’acte impugnat s’entén suspesa. Aquí no cal que l'Administració hagi informat la persona interessada del termini màxim establert per resoldre-hi, ni dels efectes positius del silenci administratiu (art. 117.3 de la LPACAP).

Quan s’impugni un acte administratiu que afecta una pluralitat indeterminada de persones, la suspensió s’ha de publicar al mateix diari oficial en què es va inserir.

c) Suspensió en un procediment de revisió d’ofici

En un procediment de revisió d’ofici, l’òrgan competent per declarar la nul·litat o lesivitat pot suspendre l’execució de l’acte administratiu només quan l’execució pugui causar perjudicis de reparació impossible o difícil (art. 108 de la LPACAP).

d) Mesures cautelars

La suspensió pot implicar adoptar les mesures cautelars necessàries per assegurar no solament la protecció de l’interès públic o de tercers, sinó també l’eficàcia de l’acte si aquest la recupera més tard.

Es pot demanar caució o garantia suficient per respondre dels eventuals perjudicis que causi la suspensió. En via de recurs administratiu, l’article 117.4 de la LPACAP estableix que, si de la suspensió es poden derivar perjudicis de qualsevol classe, aquella només és efectiva prèvia prestació de la caució o garantia esmentada.

e) Extensió de la suspensió a la via contenciosa administrativa

La suspensió s’ha de prolongar més enllà de la via administrativa quan, havent-ho sol·licitat prèviament la persona interessada, existeixi una mesura cautelar (s’hi ha prestat garantia, p. ex.) i els efectes d'aquesta mesura s’estenguin a la via contenciosa administrativa (hi subsisteix la garantia prestada).

Si la persona interessada interposa un recurs contenciós administratiu en què sol·licita la suspensió de l’acte, la suspensió s’ha de mantenir fins que el tribunal es pronunciï sobre la sol·licitud.


↑ Índex de la unitat

6.2. Invalidesa dels actes administratius

6.2.1. Consideracions generals

Un acte administratiu és invàlid quan infringeix l’ordenament jurídic Segons la importància i la transcendència de la infracció, parlarem de diferents graus d’invalidesa: nul·litat de ple dret (art. 47 de la LPACAP) i anul·labilitat (art. 48 de la LPACAP).

D’altra banda, hi ha irregularitats –petites anomalies en el contingut de l’acte o en el procediment que s’ha seguit per dictar-lo– tan poc rellevants que no invaliden l’acte administratiu. Normalment es tractarà de simples defectes de forma o d'actes dictats fora del termini establert (llevat que aquest hi sigui essencial).

D'acord amb el principi de conservació dels actes administratius, els vicis d’invalidesa s’han de valorar restrictivament, llevat que es tracti d’actes sancionadors. D'aquest principi deriven la conversió, la convalidació, la conservació i els límits establerts a l’extensió de la nul·litat o anul·labilitat dels actes.

6.2.2. Nul·litat de ple dret

a) Concepte i supòsits

La nul·litat de ple dret constitueix el grau màxim d’invalidesa dels actes administratius.

Els supòsits d’actes administratius nuls de ple dret són enumerats taxativament a la LPACAP. D’una banda, l'article 47.1:

  • Els actes que lesionin els drets i les llibertats susceptibles d’empara constitucional.

Exemples en procediments sancionadors

-El canvi d’instructor que no es notifica a la persona interessada fins després d’imposar la sanció.
-La resolució dictada sense haver-se notificat la incoació del procediment a la persona interessada.

  • Els actes dictats per un òrgan manifestament incompetent per raó de la matèria o del territori.

Cal que la infracció sigui notòria. No es refereix a la competència jeràrquica perquè aquest tipus d’infraccions són esmenables i, a més, els casos més greus d’aquest tipus d’incompetència normalment coincidiran amb supòsits d’incompetència material o territorial.

Exemple

Expropiació per un ajuntament de béns immobles situats fora del terme municipal.

  • Els actes que tinguin un contingut impossible.

Exemples

-La moció de censura contra un regidor.
-L’acord d’adjudicació d’un contracte d’obres el projecte del qual s’ha elaborat sobre una finca diferent d’aquella en què s’ha de situar l’obra.

  • Els actes que siguin constitutius d’infracció penal o es dictin com a conseqüència d’aquesta.
  • Els actes dictats prescindint totalment i absolutament del procediment legalment establert.

S’hi inclouen l’omissió de tràmits tan essencials que el procediment queda completament desfigurat, els casos en què se segueix un procediment diferent de l’establert, etc.

Exemples

-Ordre d’execució d’obres dictada sense expedient contradictori.
-Revisió d’un acte administratiu sense que la persona interessada hi hagi interposat recurs ni tampoc seguint el procediment de revisió d’ofici.

  • Els actes dictats prescindint totalment i absolutament de les normes que contenen les regles essencials per a la formació de la voluntat dels òrgans col·legiats.
  • Els actes expressos o presumptes contraris a l’ordenament jurídic pels quals s’adquireixen facultats o drets quan no es tinguin els requisits essencials per adquirir-los.

Aquesta causa es refereix únicament a les infraccions materials més notòries i greus dels actes administratius, a una manca incontrovertible dels requisits essencials (objectius o subjectius): no n’hi ha prou amb la manca de qualsevol requisit exigit per a la validesa de l’acte que dona lloc a l’adquisició del dret o facultat.

Exemples

-Nomenament com a funcionari d’una persona mancada dels requisits per accedir a tal condició.
-La concessió d’una llicència d’obres que incompleix les condicions d’altura màxima de les edificacions.

  • Qualsevol altre supòsit que s’estableixi expressament en una disposició amb rang de llei.

Aquests supòsits són molt nombrosos i la legislació sectorial no sol fer servir els termes amb gaire precisió. Això obliga a interpretar de manera curosa i restrictiva les causes de nul·litat, sense perdre mai de vista les exigències de la seguretat jurídica i, especialment, la reserva de llei que s’hi fa: només mitjançant una llei es poden tipificar causes de nul·litat en lleis especials al marge de la LPACAP.

Exemples de causes de nul·litat en la legislació sectorial

-Els actes que impliquin compromisos de despesa per damunt dels crèdits autoritzats al pressupost (art. 46 de la Llei 47/2003, de 26 de novembre, general pressupostària).
-Els actes que infringeixen la inalienabilitat del domini públic marítim terrestre (art. 9.2 de la Llei 22/1988, de 28 de juliol, de costes).
-Els contractes subscrits per poders adjudicadors en els quals concorri alguna de les causes relacionades a l'apartat 2 de l'art. 39 de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic.

b) Supòsits de nul·litat dels reglaments o disposicions administratives

Finalment, l'article 47.2 de la LPACAP enumera els casos de nul·litat de ple dret de les disposicions administratives: les que vulneren la Constitució, les lleis o altres disposicions administratives de rang superior; les que regulen matèries reservades a la llei; i les que estableixen la retroactivitat de disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals.

c) Efectes

  • Ineficàcia radical: l’acte no pot produir els efectes a què estava destinat, tot i que en pugui produir uns altres (com ara generar responsabilitat, o la possible conversió en un de diferent si en compleix els requisits de validesa, etc.).
  • L’acció per declarar la nul·litat no prescriu.
  • Aquesta infracció no es pot esmenar. Per tant, l'acte nul no és susceptible de convalidació (no es pot corregir el defecte ni tan sols mitjançant el consentiment de la persona afectada) i només hi cap, en principi, la conversió (la transformació en un altre acte administratiu diferent si de cas en compleix els requisits de validesa).
  • La declaració es pot fer d’ofici, no cal cap petició de part interessada.
  • La declaració de nul·litat produeix efectes ex tunc, és a dir, abasta fins al moment en què l’acte es va dictar.

6.2.3. Anul·labilitat

a) Concepte i característiques

L’acte administratiu és anul·lable en tots els altres casos en què infringeix l’ordenament jurídic, fins i tot per desviació de poder (art. 48.1 de la LPACAP).

Així, l’anul·labilitat dels actes queda limitada entre dos nivells: per dalt, els vicis que en determinen la nul·litat de ple dret (art. 47.1 de la LPACAP) i, per sota, les irregularitats no invalidants (apartats 2 i 3 de l’art. 48 de la LPACAP).

Exemples d’actes anul·lables per desviació de poder

-La resolució que ajorna la convocatòria d’un concurs de selecció de personal, basant-se en una pretesa correcció d’errades, per permetre que hi participi la persona a qui es vol adjudicar la plaça.

El vici determinant de l'anul·labilitat:

  • Ha de ser greu i comportar conseqüències substancials respecte a la finalitat de l’acte, els drets o interessos legítims de la persona destinatària o la realització efectiva del seu objecte.
  • Es pot tractar de la infracció de qualsevol norma, o fins i tot d’un principi general del dret.
  • No ha de ser necessàriament manifest o evident: el vici no deixa d’existir pel fet que calgui un esforç dialèctic per detectar-ne la presència.
  • És un defecte convalidable pel mer transcurs dels terminis d’impugnació sense que s’hi interposi cap recurs ni se'n formuli la declaració de lesivitat.
  • El vici pot ser tant de fons com de forma. En aquest darrer cas només és anul·lable l’acte administratiu mancat dels requisits formals indispensables per assolir el seu fi, o que doni lloc a la indefensió de les persones interessades.

Exemple d’acte anul·lable per vicis de forma

-L’acord de fixació del preu just expropiatori mancat d’antecedents i de sistemes valoratius amb prou detall per permetre l’anàlisi de la valoració dels béns expropiats.

b) Efectes

  • L’acte anul·lable es pot convalidar si se’n corregeixen els vicis.
  • L’acte administratiu desplega els seus efectes mentre no sigui impugnat i se n’anul·li o suspengui l’eficàcia. Per tant, si el recurs no s’interposa dins de termini, l’acte esdevé ferm (tot i que l’Administració podrà declarar-lo lesiu i recórrer a la via contenciosa mentre no expiri el termini per fer-ho).
  • L'anul·lació té efectes ex nunc, és a dir, des que aquesta es produeix. A partir d’aquest moment l’acte, que era d’obligat compliment, deixa de ser-ne (ja no obliga, perquè resta sense eficàcia) i també queden sense efecte els actes dictats en execució de la resolució anul·lada.

6.2.4. Conversió

a) Concepte i requisits

La conversió consisteix en la transformació d’un acte invàlid en un altre acte administratiu diferent, perquè reuneix les condicions de validesa d’aquest últim (art. 50 de la LPACAP).

La conversió és possible tant respecte als actes nuls de ple dret com als anul·lables i és una alternativa a l’anul·lació o a la declaració de nul·litat de l’acte. Hi han de concórrer aquests requisits:

  • L’acte convertit ha de contenir els elements constitutius d’aquell acte diferent els efectes del qual produirà.
  • Per raó del principi de seguretat jurídica, la conversió ha de tenir lloc mitjançant una declaració expressa.

b) Efectes

La conversió produeix efectes només a partir del moment en què sigui declarada. Excepcionalment, però, pot tenir efectes retroactius, des del dia en què es va dictar l’acte convertit, si hi concorren els requisits generals per a la retroactivitat de l’acte administratiu establerts a l'article 39.3 de la LPACAP, és a saber: els efectes són favorables a la persona interessada, el supòsit de fet necessari existia ja en la data a què es retrotreu l’eficàcia de l’acte, i la retroactivitat no lesiona drets o interessos legítims d’altres persones.

6.2.5. Convalidació dels actes anul·lables

a) Concepte

La convalidació és l’operació en virtut de la qual l’Administració esmena un acte invàlid, dictant-ne un de nou que corregeix o repara els vicis de l’anterior (art. 52 de la LPACAP).

Només és aplicable als actes anul·lables, de manera que no escau enfront dels actes nuls de ple dret, ni dels anul·lats judicialment.

Generalment, la competència per convalidar correspon a l’òrgan que va dictar l’acte, amb aquestes excepcions:

  • Si el vici a reparar consisteix en incompetència no determinant de nul·litat, l’acte viciat pot ser convalidat per l’òrgan competent, quan aquest sigui el superior jeràrquic del que va dictar-lo.
  • Si en el procediment hi manca cap autorització, l’acte definitiu pot ser convalidat mitjançant l’atorgament de l’autorització per part de l’òrgan competent. Igualment si hi manca cap dictamen o proposta, sempre que no s’hi hagi produït nul·litat de ple dret.

b) Efectes

L’acte convalidat produeix efectes des de la data de la convalidació. Excepcionalment, però, pot tenir efectes retroactius si hi concorren els requisits generals per a la retroactivitat dels actes administratius (art. 39.3 de la LPACAP).

Exemple

La resolució de reintegrament d’una subvenció, anul·lable per haver-la adoptat un director general quan el competent per fer-ho era un òrgan jeràrquicament superior, pot ser convalidada mitjançant l’acte administratiu que hi dicti aquest últim.

6.2.6. Límits a l’extensió de la nul·litat o anul·labilitat dels actes

L’article 49 de la LPACAP regula altres manifestacions del principi de conservació dels actes administratius.

a) Incomunicació de la invalidesa

La nul·litat o anul·labilitat d’un acte administratiu no implica la dels actes successius en el procediment que siguin independents del primer.

Així, els vicis de procediment d’un acte administratiu només afectaran els actes amb què estigui relacionat directament, bé perquè el tenen com a antecedent, bé perquè incorporen el contingut de l’acte nul o anul·lable al seu contingut propi.

b) Anul·lació parcial dels actes administratius

La nul·litat o anul·labilitat en part de l’acte administratiu no implica la de les seves parts independents d’aquella, llevat que la part viciada tingui tanta importància que sense aquesta l’acte no s’hauria dictat. Per això caldrà:

  • Que l’acte administratiu sigui divisible.
  • Que pugui determinar-se que una part de l’acte administratiu és conforme a dret i l’altra no, sense que existeixi una relació de dependència entre totes dues.

Exemple

Es pot anul·lar part de l’acte administratiu tributari impugnat −la relativa als interessos i recàrrecs− conservant la validesa de la quota com a part essencial del deute tributari.

6.2.7. Conservació

En declarar la nul·litat de les actuacions o anul·lar-les, s’ha de disposar sempre la conservació d’aquells actes i tràmits el contingut dels quals s’hauria mantingut igual si no s’hagués comès la infracció (art. 51 de la LPACAP).

Són susceptibles de ser conservats els actes administratius que no estan concatenats en el procediment, és a dir, els que, tot i estar relacionats amb l’acte nul o anul·lable, són autònoms.

Exemple

Actes dictats per un funcionari el nomenament del qual no va ser conforme a dret: se’n podrà evitar la nul·litat o l’anul·labilitat aplicant la regla de la conservació.

6.2.8. Distinció de les irregularitats no invalidants

a) Concepte

Constitueixen irregularitats no invalidants l’ampli ventall de les il·legalitats de forma o de procediment que no alteren el contingut material de l’acte administratiu i que, per raons de seguretat jurídica i d’economia processal, no poden produir-ne la invalidesa (resultaria absurd anul·lar un acte administratiu per haver-ne de dictar un altre d'idèntic més tard).

b) Efectes

Aquest tipus d’irregularitats no invaliden l’acte administratiu, ni tan sols per mera anul·labilitat. A tot estirar se’n pot derivar la responsabilitat disciplinària que hi escaigui.


↑ Índex de la unitat

6.3. Revisió dels actes en via administrativa

6.3.1. Principis generals

En parlar de revisió d'un acte administratiu ens referim al procediment consistent a examinar un acte administratiu que ja s'ha dictat i, si és el cas, a pronunciar-se invalidant-lo, revocant-lo o rectificant-lo, totalment o parcialment, o bé confirmant-lo.

La revisió d'un acte administratiu es pot dur a terme: en via administrativa, mitjançant els procediments de revisió d'actes en via administrativa que disposa la LPACAP; i també en via jurisdiccional, un cop exhaurida la via administrativa, mitjançant el procediment jurisdiccional anomenat recurs contenciós administratiu.

La revisió dels actes en via administrativa pot ser provocada:

  • Per les persones interessades, a través dels recursos administratius, de l'anomenada acció de nul·litat (art. 106.1 de la LPACAP) o de la rectificació d'errors.
  • Per la mateixa Administració, sense haver-ho demanat les persones interessades, mitjançant els procediments de revisió d'ofici.

La LPACAP regula la revisió dels actes en via administrativa al títol V, que inclou els procediments de revisió d'ofici (capítol I) i el sistema de recursos administratius (capítol II). En l'àmbit de les administracions públiques de Catalunya, al títol V de la LRJPACat s'hi estableixen un seguit d'especificitats quant a diversos aspectes de caràcter procedimental.

6.3.2. Revisió d'ofici

a) Concepte

Consisteix en la retirada, per l’Administració, d’un acte administratiu anterior mitjançant un altre acte de signe contrari. Es fa a través d’un procediment excepcional que permetrà, en funció dels supòsits:

  • Declarar la nul·litat dels seus propis actes, sense necessitat d’acudir als tribunals.
  • Revocar-los, igualment sense títol judicial.
  • Declarar-los lesius per a l’interès públic i demanar-ne l’anul·lació als tribunals.

Com que els diversos procediments de revisió d’ofici responen a supòsits diferents, l’administració no pot triar subjectivament quin farà servir en cada cas.

b) Objecte i límits

Es poden revisar d’ofici els actes administratius i també les disposicions generals o reglaments (art. 106 de la LPACAP).

Per tant, no es poden revisar d’ofici els actes jurídics de dret privat, com els de naturalesa civil (un arrendament, p. ex.) o laboral (un conveni col·lectiu, p. ex.). Però sí que es poden revisar els anomenats actes separables, és a dir, els diferents actes administratius que preparen o precedeixen l’activitat privada de l’Administració.

La revisió es fa de diferents maneres, segons el tipus d’acte que s'hagi de revisar: la revocació o revisió d’actes desfavorables o de gravamen –que mai no ha de ser contrària a dret– resulta relativament senzilla; en canvi, està subjecta a tràmits ben rigorosos la revisió de disposicions i actes favorables invàlids.

La revisió pot afectar l’acte de manera total o parcial, però sempre caldrà un nou acte que el modifiqui i substitueixi.

Atès que afecta situacions jurídiques establertes, cal evitar l’ús abusiu de la revisió, especialment en els casos en què és l’Administració qui insta el procediment. Per això, les facultats de revisió d’ofici no es poden exercir quan, per prescripció d’accions, pel temps transcorregut o per altres circumstancies, el seu exercici resulti contrari a l’equitat, a la bona fe, al dret dels particulars, o a les lleis (art. 110 de la LPACAP).

Exemples en què no hi cap la revisió d’ofici:

-Actes dictats en execució de sentències dels tribunals contenciosos administratius.
-Meres actuacions materials d’execució.

c) Revisió d’actes i disposicions nuls de ple dret

L’Administració ha de revisar en qualsevol moment els actes nuls de ple dret –perquè hi concorre alguna de les causes establertes a l’article 47.1 de la LPACAP– que han posat fi a la via administrativa o que no han estat recorreguts dins el termini establert (art. 106 de la LPACAP i art. 71 de la LRJPACat).

També en qualsevol moment, l’Administració pot declarar d’ofici la nul·litat de les disposicions administratives en els supòsits que disposa l’article 47.2 de la LPACAP.

És competent per iniciar el procediment l’òrgan que ha aprovat o dictat l’acte o disposició (art. 71.1 de la LRJPACat). Ho ha de fer per iniciativa pròpia o bé, en el cas dels actes administratius, també a instància de persona interessada.

En aquest últim supòsit ens trobarem davant l’anomenada acció de nul·litat. Així s'ha anomenat la possibilitat que una persona interessada demani a l’Administració que revisi d’ofici un acte administratiu. L’acció de nul·litat té les característiques següents:

  • No es tracta d’una acció pública per a la tutela objectiva de la legalitat. Només qui té la condició de persona interessada respecte a l’acte disposa d’un dret subjectiu al tràmit (no pas a la revisió) i, per tant, d’un mitjà d’impugnació extraordinari.
  • Si l'Administració desestima la seva acció de nul·litat, la persona interessada pot, ja exhaurida la via administrativa, sol·licitar en via contenciosa que es condemni l’Administració a iniciar i tramitar la revisió.

Si la sol·licitud de revisió ha estat admesa, s'ha de sol·licitar el dictamen preceptiu del Consell d’Estat o l’òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma. A Catalunya cal el dictamen favorable de la Comissió Jurídica Assessora (art. 72.1 de l’Estatut d'Autonomia de Catalunya i art. 8.3, apartats c i d, de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora).

L'Administració pot acordar motivadament la inadmissió a tràmit de la sol·licitud (sense que calgui arribar a demanar el dictamen de l’òrgan consultiu):

  • Quan no es basi en cap de les causes de nul·litat de l'article 47.1 de la LPACAP.
  • Quan manifestament estigui mancada de fonament.
  • Si s’han desestimat, quant al fons, altres sol·licituds substancialment iguals.

Un cop iniciat el procediment, l’òrgan competent per resoldre pot suspendre l’execució de l’acte si aquesta pot causar perjudicis de reparació impossible o difícil (art. 108 de la LPACAP).

Un cop transcorregut el termini de 6 mesos des que es va iniciar el procediment sense que s’hi hagi dictat cap resolució:

  • Si el procediment es va iniciar d’ofici, se’n produeix la caducitat.
  • Si es va iniciar a instància d’una persona interessada, es podrà entendre desestimada la sol·licitud per silenci administratiu.

En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat, d’acord amb l’article 71.2 de la LRJPACat, són competents per declarar la nul·litat dels actes administratius:

  • Si es tracta d’actes nuls que provenen del president, del Govern o dels consellers, correspon a l’òrgan que els ha dictat.
  • En el cas d’actes que provenen d’altres òrgans –incloent-hi els dictats pels òrgans de govern dels organismes o les entitats públiques–, correspon al conseller o consellera del departament competent per raó de la matèria.

La competència per resoldre la revisió d’ofici d’una disposició reglamentària, en canvi, correspon al mateix òrgan que la va aprovar (art. 71.1 de la LRJPACat).

Pel que fa als procediments de revisió d’ofici d’actes nuls dictats pels ens locals, la competència per resoldre'ls correspon als òrgans que determina la normativa de règim local.

Si en la resolució, que ha de ser motivada, es declara la nul·litat, s’hi poden establir també les indemnitzacions que puguin correspondre a les persones interessades que hagin patit un perjudici a conseqüència de la nul·litat de l’acte o la disposició, sempre que hi concorrin els requisits de la responsabilitat patrimonial de l’Administració (art. 106.4 de la LPACAP). Contra la resolució s'hi pot interposar recurs contenciós administratiu.

La nul·litat d’una disposició general no afecta els actes ferms dictats en la seva aplicació, els quals subsistiran.

d) Revisió d’actes anul·lables declaratius de drets

Per revisar els actes favorables per a les persones interessades que siguin anul·lables, l’Administració només els pot impugnar davant dels jutjats i tribunals de la jurisdicció contenciosa administrativa.

Per interposar aquest recurs cal que l’Administració declari prèviament que l’acte és lesiu per a l’interès públic mitjançant l'anomenada declaració de lesivitat, en el termini de quatre anys des de la data de notificació o publicació de l’acte anul·lable, encara que aquest hagi esdevingut ferm per a les persones interessades (art. 107 de la LPACAP i art. 73 de la LRJPACat).

El procediment per declarar la lesivitat només es pot iniciar d’ofici. D'acord amb l'article 73.1 de la LRJPACat, la competència correspon a l’òrgan que va dictar l’acte anul·lable.

Amb audiència prèvia a les persones que constin com a interessades en l’acte que es pretén revisar, la declaració de lesivitat ha de ser sempre motivada.

En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat, d’acord amb l’article 73.2 de la LRJPACat, que remet a l’article 71.2 de la mateixa Llei, són competents per declarar la lesivitat dels actes anul·lables:

  • Si es tracta d’actes que provenen del president, del Govern o dels consellers, correspon a l’òrgan que els ha dictat.
  • En el cas d’actes que provenen d’altres òrgans –incloent-hi els dictats pels òrgans de govern dels organismes o les entitats públiques–, correspon al conseller o consellera del departament competent per raó de la matèria.

La competència per declarar la lesivitat dels actes anul·lables dictats pels ens locals correspon als òrgans que determina la normativa de règim local.

El transcurs del termini de sis mesos des de l’inici del procediment sense que s’hagi declarat la lesivitat de l’acte implica la caducitat del procediment (art. 107.3 de la LPACAP).

La declaració de lesivitat es pot notificar a l'efecte purament informatiu però, com a acte de tràmit, no pot ser impugnada en via contenciosa administrativa (art. 107.2 de la LPACAP). Els vicis que hagin pogut afectar la declaració de lesivitat –si ha estat extemporània, si no s’hi ha donat audiència a totes les persones interessades, etc.– es podran examinar posteriorment, quan la mateixa Administració impugnarà l’acte administratiu declarat lesiu davant la jurisdicció contenciosa administrativa perquè aquesta decideixi si escau d’anul·lar l’acte administratiu.

e) Revocació d’actes

L’Administració pot revocar, mentre no hagi transcorregut el termini de prescripció, els seus actes de gravamen o desfavorables sempre que aquesta revocació:

  • No constitueixi una dispensa o exempció no permesa per les lleis, o
  • No sigui contrària al principi d’igualtat, a l’interès públic o a l’ordenament jurídic(art. 109.1 de la LPACAP).

Exemples en què no és possible la revocació

-Condonació d’una multa (dispensa no permesa per la Llei).
-Remoció d’una prohibició que no afecta tots els destinataris, sinó només una part (comportaria un tracte de favor contrari al principi d’igualtat).
-Revocació d’una liquidació tributària basant-se en una exempció no prevista legalment.

D'acord amb l'article 74.1 de la LRJPACat, és competent per revocar un acte administratiu de gravamen o desfavorable l'òrgan que l’ha dictat.

f) Rectificació d’errades

L’Administració, en qualsevol moment, pot rectificar els errors materials, de fet o aritmètics existents en els seus actes (art. 109.2 de la LPACAP), d’ofici o per iniciativa de les persones interessades.

D'acord amb l'article 74.2 de la LRJPACat, l’òrgan competent per rectificar l’error és el que ha dictat l’acte o disposició reglamentària afectats.

La rectificació –en això és radicalment diferent de la revisió d’ofici– obeeix a la necessitat que no es vegi alterat el contingut de la decisió o voluntat manifestada per l’Administració. De manera que l'errada:

  • Ha de ser ostensible, manifesta, indiscutible i evident per si mateixa.
  • No s’ha de referir a errors de dret (que consisteixen en l’apreciació del supòsit de fet, la identificació de la norma aplicable, de les conseqüències de la seva aplicació, etc.). Com que en la pràctica no sempre resulta fàcil distingir-ho, cal parar compte que la rectificació d’errades materials, de fet o aritmètiques tracta de corregir equivocacions simples i elementals de noms, dates, operacions aritmètiques o transcripcions; no implica cap valoració jurídica; no altera substancialment el contingut o sentit de l’acte, ni equival a la seva anul·lació, revocació o substitució per un altre de nou sobre bases diferents, i s’ha d’exercir sempre amb un criteri ben restrictiu.

L’Administració no pot revisar el contingut dels seus actes al marge del procediment establert, sota l’aparença d’una mera rectificació d’errors.

6.3.3. Recursos administratius

a) Règim jurídic general

a.1. Concepte i classes

En cas que l’Administració dicti un acte contrari a dret, existeixen un seguit de mecanismes de reacció per adequar aquesta actuació a l’ordenament jurídic. Aquests mecanismes, judicials (l’art. 106.1 de la Constitució) i administratius, permeten revisar l’acte administratiu –és a dir, sotmetre’l a un nou examen per ratificar-lo o anul·lar-lo– i proporcionen l’oportunitat de reconsiderar la decisió originària.

El recurs administratiu és qualsevol tipus de pretensió que, sense estar reservada exclusivament a la impugnació d'actes nuls de ple dret, formula una persona legitimada per obtenir la revocació d’un acte administratiu que considera contrari a dret.

Bàsicament, podem classificar els recursos administratius en ordinaris –el d’alçada i el potestatiu de reposició– i l’extraordinari, el de revisió.

Figures que es regulen per la seva normativa específica i no són assimilables al recurs administratiu:

-L’acció de nul·litat per instar la revisió d’actes nuls de ple dret (art. 106 de la LPACAP i art. 54 de la LRJPACat).
-Les reclamacions relatives al funcionament dels serveis públics (art. 23.2 de la LRJPACat i art. 35 de la LPACAP).
-L’exercici del dret de petició regulat a la Llei orgànica 4/2001, de 12 de novembre, reguladora del dret de petició.
-Els requeriments entre administracions públiques establerts a l’article 44.1 de la LJCA.


a.2. Objecte

Es pot interposar un recurs administratiu (art. 112.1 de la LPACAP) contra les resolucions definitives (que finalitzen un procediment administratiu) i contra els actes de tràmit qualificats (anomenats així perquè decideixen directament o indirectament el fons de l’afer, o determinen la impossibilitat de continuar el procediment, o produeixen perjudici irreparable a drets i interessos legítims, o generen indefensió).

Pel que fa a la resta d’actes de tràmit, la persona interessada pot al·legar-hi la seva oposició perquè es prengui en consideració a l’hora de dictar la resolució que posi fi al procediment.


a.3. Elements subjectius

Com a regla general, els recursos es plantegen davant de l’administració que ha dictat l’acte.

Estan legitimades per interposar recurs administratiu les persones interessades (art. 5.3 de la LPACAP). En els supòsits d’acció pública reconeguts per la legislació sectorial (urbanística, en matèria de costes, etc.), hi està legitimada qualsevol persona.

Una administració no pot recórrer en via administrativa els actes d’una altra, però pot formular-hi un requeriment previ a la via judicial (art. 44 de la LJCA).


a.4. Procediment

En l’escrit d’interposició del recurs (art. 115 de la LPACAP), s’hi ha de fer constar:

  1. El nom, cognoms i identificació personal del recurrent.
  2. L’acte que es recorre i els motius de la seva impugnació. Els vicis i defectes que facin anul·lable un acte no poden ser al·legats pels qui els hagin causat.
  3. Lloc, data, signatura del recurrent, identificació del mitjà i, si s’escau, del lloc que s’assenyali a l'efecte de notificacions.
  4. Òrgan, centre o unitat administrativa al qual s’adreça i el seu codi d’identificació.
  5. Les altres particularitats exigides, si s’escau, per les disposicions específiques.

L’error o l’absència de la qualificació del recurs per part del recurrent no és obstacle per tramitar-lo, sempre que se’n dedueixi el veritable caràcter.

La Llei estableix una llista dels casos en què no s’ha d’admetre a tràmit el recurs i, per tant, no caldrà analitzar-hi les pretensions dels recurrents. Atès el caràcter taxat de la relació de causes d'inadmissió, no es pot aplicar a supòsits diferents (art. 116 de la LPACAP):

  • Ser incompetent l’òrgan administratiu, quan el competent pertanyi a una altra administració pública (llavors el recurs s’ha de remetre a l’òrgan competent).
  • El recurrent, no tenir legitimació.
  • Tractar-se d’un acte no susceptible de recurs.
  • Haver transcorregut el termini per interposar el recurs.
  • Tractar-se d'un recurs mancat manifestament de fonament.

A la tramitació dels recursos hi són aplicables, amb caràcter general, les disposicions sobre el procediment administratiu comú, tant pel que fa a les garanties com a les fases d’iniciació, ordenació, instrucció i finalització (art. 53-105 de la LPACAP), amb les especificitats que assenyalarem.

A la fase d'instrucció, cal destacar-hi aquestes singularitats:

  • Tràmit d’audiència de les persones interessades: quan s’hagin de tenir en compte nous fets o documents no recollits en l’expedient originari, s’han de posar de manifest a les persones interessades perquè, en un termini no inferior a deu dies ni superior a quinze, formulin les al·legacions i presentin els documents i justificants que considerin procedents (art. 118.1 de la LPACAP).
  • No es pot sol·licitar la pràctica de proves que no es van efectuar en el procediment previ (és a dir, aquell en què es va dictar la resolució recorreguda) per raons imputables a la persona interessada.
  • Informes addicionals: l’Administració pot demanar nous informes tècnics durant la tramitació del recurs.
  • Si hi ha altres persones interessades, se’ls ha de traslladar sempre el recurs perquè, en un termini no inferior a deu dies ni superior a quinze, al·leguin tot el que considerin procedent (art. 118.2 de la LPACAP).

Documents nous

A l'efecte del tràmit d’audiència, no tenen el caràcter de documents nous el recurs, els informes i les propostes; ni tampoc els documents que les persones interessades hagin aportat a l’expedient abans que es dicti la resolució impugnada (art. 118.3 de la LPACAP).

La resolució del recurs (art. 119 de la LPACAP):

  • Ha d’estimar –en tot o en part– o ha de desestimar les pretensions dels recurrents, o n’ha de declarar la inadmissió (art. 119 de la LPACAP). Si es va produir un vici de forma i no es considera procedent resoldre sobre el fons de l'assumpte, s'ha d'ordenar la retroacció del procediment al moment en què el vici va ser comès (retroacció que cal interpretar restrictivament, limitant-la a les mancances de tramitació que no s’hi puguin esmenar).
  • Ha de decidir de manera motivada totes les qüestions que s’hi plantegin –de forma i de fons–, tant si han estat al·legades per les persones interessades com si no (en aquest últim cas, se’ls ha d’escoltar prèviament). No obstant això, ha de ser congruent amb allò que demanava el recurrent i no es pot agreujar en cap cas la seva situació inicial: per tant, s'hi prohibeix la reformatio in peius.

Finalment, cal tenir presents altres formes de terminació del procediment: per desistiment del recurs –desistiment que, si hi van recórrer diverses persones, només afecta les que el formulin–, d’acord amb l’article 94 de la LPACAP, i per desaparició de l’acte administratiu recorregut –llavors l’Administració ha de dictar una resolució en què es declari la circumstància que hi concorre, els fets produïts i les normes aplicables (art. 21.1 i 109 de la LPACAP).


a.5. Pluralitat de recursos administratius

Quan s’hagi de resoldre una pluralitat de recursos administratius que derivin del mateix acte i s’hagi interposat un recurs judicial contra una resolució expressa -o bé contra el corresponent acte presumpte desestimatori-, es pot suspendre el termini per resoldre fins que s’hi dicti un pronunciament judicial (art. 120 de la LPACAP). Aquest acord de suspensió, que ha de ser notificat a les persones interessades, és susceptible de recurs, però la interposició d’aquest per part d’una persona interessada no afecta la resta de procediments de recurs que estiguin suspesos perquè tenen l’origen en el mateix acte administratiu.

Un cop s’ha dictat el pronunciament judicial caldrà comunicar-lo a les persones interessades, i l’òrgan administratiu competent podrà dictar-hi resolució sense necessitat de fer cap tràmit addicional, llevat del d’audiència, quan escaigui.


a.6. Substitució dels recursos administratius

Els recursos administratius ordinaris –d’alçada i de reposició– es poden substituir, en supòsits o àmbits sectorials determinats establerts per una llei, i quan la seva especificitat ho justifiqui, per altres procediments d’impugnació, reclamació, conciliació, mediació i arbitratge, davant òrgans col·legiats o comissions específiques no sotmeses a instruccions jeràrquiques (art. 112.2 de la LPACAP). Es tracta d’introduir mecanismes que afermin la independència dels procediments d’impugnació i hi atenuïn la parcialitat de l’Administració.

La llei que substitueixi els recursos ha d’establir el procediment administratiu d’actuació i la composició i el funcionament de l’òrgan col·legiat (art. 79 de la LRJPACat) de conformitat amb els principis, les garanties i els terminis que la LPACAP reconeix a les persones i a les persones interessades en tot procediment administratiu. En el cas de substituir-hi el recurs de reposició, caldrà respectar-ne sempre el caràcter potestatiu per a la persona interessada.

En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat, resten exclosos del procediment d’arbitratge els recursos de reposició que hagin de ser resolts pel president o presidenta de la Generalitat o el Govern. I en el de l’Administració local, l’aplicació d’aquests procediments no pot comportar el desconeixement de les facultats resolutòries reconegudes als òrgans representatius electes establerts per la Llei.

b) Recurs d’alçada

És el recurs que, basant-se en qualsevol dels motius de nul·litat o anul·labilitat establerts als articles 47 i 48 de la LPACAP, s'interposa contra les resolucions i els actes de tràmit qualificats que no exhaureixen la via administrativa, perquè el resolgui l’òrgan administratiu superior jeràrquic del que ha dictat l’acte impugnat (art. 112 i 121-122 de la LPACAP i art. 76 de la LRJPACat).

Té la doble naturalesa de mecanisme de revisió i de requisit necessari per recórrer posteriorment a la via judicial.

El recurs es pot interposar davant de l’òrgan que ha dictat l’acte impugnat o bé davant del seu superior jeràrquic, en els terminis següents:

  • Si l’acte impugnat és exprés, un mes comptador a partir de l’endemà de la seva notificació o publicació. Un cop transcorregut aquest termini sense que s’hagi interposat el recurs, la resolució esdevindrà ferma, sens perjudici dels procediments de revisió d’ofici o del recurs extraordinari de revisió, si escau.
  • Si l’acte impugnat és presumpte, en qualsevol moment a partir de l’endemà del dia en què, d’acord amb la seva normativa específica, es produeixin els efectes del silenci administratiu.

La inadmissió a tràmit i la tramitació no presenten diferències de les generals dels recursos administratius. Només caldrà tenir-hi en compte que, si el recurs s’interposa davant de l’òrgan que ha dictat l’acte, aquest l’ha de remetre a l'òrgan competent per resoldre’l en el termini de deu dies, amb el seu informe i una còpia completa i ordenada de l’expedient.

És competent per resoldre l’òrgan superior jeràrquic del que va dictar l’acte impugnat. El termini màxim per dictar i notificar la resolució és de tres mesos. Un cop transcorreguts, el recurs s’entén:

  • Regla general: desestimat, i resta oberta la via jurisdiccional contenciosa administrativa.
  • Excepció (art. 24.1, 3r paràgraf, de la LPACAP): estimat quan el recurs d’alçada s’hagi interposat contra la desestimació per silenci administratiu d’una sol·licitud si, un cop arribat el termini de resolució del recurs, l’òrgan competent no dicta ni notifica cap resolució expressa. Aquesta excepció no s’aplica, de manera que el silenci continua tenint efecte desestimatori, en els procediments relatius a l’exercici del dret de petició a què es refereix l’article 29 de la CE, els procediments l’estimació dels quals tingui com a conseqüència que es transfereixin a la persona sol·licitant o a tercers facultats relatives al domini públic, impliquin l’exercici d’activitats que puguin danyar el medi ambient i els procediments de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques.

Contra la resolució d’un recurs d’alçada no es pot interposar cap altre recurs administratiu, llevat del recurs extraordinari de revisió, en els casos establerts a l’article 125.1 de la LPACAP.

c) Recurs potestatiu de reposició

És el recurs mitjançant el qual s’impugnen, per qualsevol dels motius de nul·litat o anul·labilitat establerts als articles 47 i 48 de la LPACAP, els actes administratius que posen fi a la via administrativa perquè el resolgui el mateix òrgan autor de l’acte, quan la persona interessada no opti per consentir l’acte o impugnar-lo directament en via contenciosa administrativa (art. 77 de la LRJPACat; art. 112 i 123-124 de la LPACAP).

Atès el seu caràcter potestatiu, el recurs de reposició:

  • No és obligatori interposar-lo amb caràcter previ al recurs davant la jurisdicció contenciosa administrativa: la persona interessada pot escollir entre interposar aquest recurs administratiu o bé impugnar directament l’acte en via judicial.
  • Però si s’interposa el recurs de reposició, per poder interposar el recurs contenciós administratiu caldrà esperar que es resolgui expressament el recurs de reposició, o bé que s’hi produeixin els efectes del silenci administratiu negatiu (art. 123.2 de la LPACAP).

Aquest recurs, que té per objecte els actes administratius que posen fi a la via administrativa (art. 114.1 de la LPACAP i art. 75 de la LRJPACat), no es pot interposar contra:

  • La resolució dictada en un recurs de reposició previ (art. 124.3 de la LPACAP).
  • La resolució d’un recurs d’alçada (art. 122.3 de la LPACAP).
  • Els actes recorreguts directament en via contenciosa administrativa.

El recurs es pot interposar davant del mateix òrgan que ha dictat l’acte impugnat, en els terminis següents:

  • Si l’acte impugnat és exprés, un mes comptador a partir de l’endemà de la seva notificació o publicació. Un cop transcorregut aquest termini, només s’hi podrà interposar un recurs contenciós administratiu, sens perjudici de la procedència del recurs extraordinari de revisió o d’iniciar els procediments de revisió d’ofici, si escau.
  • Si l’acte impugnat és presumpte, en qualsevol moment a partir de l’endemà del dia en què, d’acord amb la seva normativa específica, es produeixi l’acte presumpte.

És competent per resoldre el mateix òrgan que va dictar l’acte impugnat, que ha de dictar i notificar la resolució en el termini màxim d’un mes. Un cop transcorregut aquest, es pot entendre que el recurs ha estat desestimat, i queda oberta la via jurisdiccional.

Diferència respecte al recurs d’alçada

L’anomenat doble silenci administratiu –d'acord amb el qual, si l’acte impugnat era la desestimació presumpta d’una sol·licitud inicial, el silenci administratiu és positiu i comporta l’estimació del recurs– únicament s’aplica al recurs d’alçada, i no pas al de reposició (art. 24.1.3 de la LPACAP).

d) Recurs extraordinari de revisió

És un recurs administratiu excepcional, que només escau contra actes administratius ferms en via administrativa (és a dir, ja no susceptibles de recurs ordinari), i únicament per algun dels motius taxats que enumera la Llei i dels quals, segons la jurisprudència, se n’ha de fer una interpretació restrictiva (art. 113 i 125-126 de la LPACAP i art. 78 de la LRJPACat).

El recurs de revisió no s’ha de confondre amb l’acció de nul·litat establert a l’article 106 de la LPACAP ni amb la rectificació d’errades materials (art. 109.2 de la LPACAP). La Llei n’admet expressament la compatibilitat (art. 125.3).

Aquest recurs extraordinari té per objecte els actes ferms en via administrativa: els que no posen fi a la via administrativa, contra els quals no s’ha interposat recurs administratiu en termini, i els que exhaureixen la via administrativa, contra els quals no s’ha interposat el recurs potestatiu de reposició.

Contra la desestimació expressa o presumpta del recurs extraordinari de revisió es pot interposar recurs contenciós administratiu (art. 126.3 de la LPACAP), però només s’hi podran fer valer els motius taxats de l’article 125.1.

El recurs extraordinari de revisió únicament es pot interposar quan concorri algun d'aquests motius:

  • Quan es tracti d’actes que s’han dictat incorrent en error de fet, que resulti dels mateixos documents incorporats a l’expedient. La jurisprudència ha precisat que l’error ha de versar sobre una realitat —fet, cosa o esdeveniment— a banda de qualsevol opinió, criteri particular o qualificació (en queden excloses, doncs, qualssevol qüestions jurídiques, apreciació de l’abast dels fets, valoració legal de les proves, etc.) i ha de ser manifest i resultar dels documents incorporats a l’expedient (se n’exclouen els documents que la persona interessada acompanya al seu recurs de revisió o després d'haver-se conclòs l’expedient que va donar lloc a l’acte impugnat).
  • Quan apareguin documents de valor essencial per a la resolució de l’afer que, encara que siguin posteriors, evidenciïn l’error de la resolució recorreguda.
  • Quan en la resolució hagin influït essencialment documents o testimonis declarats falsos per una sentència judicial ferma, anterior o posterior a la resolució.
  • Quan la resolució s’hagi dictat com a conseqüència de prevaricació, suborn, violència, maquinació fraudulenta o una altra conducta punible i s’hagi declarat així en virtut d’una sentència judicial ferma.

El recurs s’ha d’interposar davant del mateix òrgan administratiu que ha dictat l’acte impugnat, en els terminis següents:

  • Si es basa en un error de fet que resulta dels documents incorporats a l’expedient: 4 anys des de la notificació de la resolució impugnada.
  • En la resta de circumstàncies: tres mesos a comptar del coneixement dels documents, o des que la sentència judicial va esdevenir ferma.

No confonguem:

-D'una banda, la rectificació d’errors de fet (art. 109.2 de la LPACAP), que es pot fer en qualsevol moment i no comporta cap canvi en el contingut de l’acte administratiu que, tot i corregit, continua sent el mateix.
-De l'altra, el recurs de revisió per error de fet (art. 125.1.a de la LPACAP), que només es pot interposar dins del termini de 4 anys i, altrament, pretén que s’anul·li l’acte dictat i se’n dicti un de nou.

L’òrgan competent per resoldre el recurs en pot acordar motivadament la inadmissió a tràmit:

  • Quan el recurs no es fonamenti en cap dels motius establerts a l’article 125.1 de la LPACAP.
  • Quan s’hagin desestimat, pel que fa al fons, altres recursos substancialment iguals.

Tret que el recurs no s'hagi admès a tràmit, en la instrucció del procediment cal sol·licitar dictamen al Consell d’Estat o a l’òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma. L’article 8 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, determina que n’és preceptiu el dictamen, entre d'altres, en el recurs extraordinari de revisió, llevat dels casos d’inadmissió (vegeu també l’art. 78 de la LRJPACat).

És competent per resoldre el mateix òrgan que va dictar l’acte impugnat, que s’ha de pronunciar no tan sols sobre la procedència del recurs sinó també, si escau, sobre el fons de la qüestió resolta per l’acte impugnat. Si no se n'ha notificat la resolució en tres mesos des que el recurs es va interposar, el recurs s’entén desestimat i resta oberta la via jurisdiccional contenciosa administrativa.

Pel fet de tractar-se d’un recurs extraordinari:

-Al recurs de revisió no se li aplica la regla d’estimació per silenci de la petició de suspensió pel mer transcurs del termini d’un mes sense haver-se resolt sobre aquesta (art. 117.2 de la LPACAP).
-El silenci administratiu té sentit negatiu, atès que no regeix l’efecte penalitzador del segon silenci (art. 24.1 de la LPACAP) en procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada.


↑ Índex de la unitat

Resum de la unitat 6


Execució dels actes administratius

  • L’Administració pot executar per si mateixa, sense necessitat d’acudir als tribunals, les obligacions derivades dels seus actes administratius. Fins i tot pot fer-hi servir mitjans coactius si l’obligat es resisteix a complir-les voluntàriament. Amb una limitació: si cal entrar en un domicili o en un espai de propietat privada, l’Administració ha d’obtenir-hi el consentiment de l’afectat o, si no, autorització judicial.

L'execució forçosa

  • Cal utilitzar el mitjà d’execució forçosa més adient per a cada tipus d’obligació. Si aquesta és econòmica, el més emprat és el constrenyiment sobre el patrimoni: s’assenyala un bé o dret de la persona obligada, es subhasta i es destinen els diners obtinguts a pagar el deute.
  • A l’execució subsidiària, en canvi, l’Administració o la persona a qui ho encarregui fan allò que l'acte administratiu ordena; però la persona obligada s’ha de fer càrrec del cost de l’execució.
  • La multa coercitiva consisteix a imposar una nova obligació pecuniària a l’incomplidor, avisant-lo que si no compleix s’incrementarà amb més multes reiterades. Per imposar multes coercitives, que són independents de les sancions i compatibles amb aquestes, cal sempre una llei que en determini la forma i la quantia.
  • Encara més radical és la compulsió, que suposa aplicar directament la força sobre la persona obligada i només es pot utilitzar en els supòsits que concreti la Llei.

Suspensió

  • L’execució de l’acte administratiu es pot suspendre. Llavors els seus efectes cessen durant un temps. Normalment la interposició d’un recurs no comporta la suspensió de l’acte impugnat, però aquesta es pot acordar motivadament en certs casos; i si després es declara vàlid, l’acte recupera la seva eficàcia.

Invalidesa

  • Un acte administratiu és invàlid quan infringeix l'ordenament jurídic. Però és possible conservar els actes administratius que, tot i estar relacionats amb un d’invàlid, no en depenen. Un acte invàlid que contingui els elements d'un altre acte vàlid, produeix els efectes d'aquest. I es pot convalidar un acte anul·lable dictant-ne un de nou que corregeixi els vicis de l’anterior.
  • Hi ha irregularitats tan poc rellevants –pensem en simples defectes de forma o de procediment– que no invaliden l’acte administratiu. A partir d’aquí, la invalidesa té diversos graus. Del més alt, la nul·litat de ple dret –que determina que l’acte no ha produït mai efectes–, la Llei n’enumera taxativament els supòsits. Qualsevol altra infracció de l’ordenament jurídic converteix l’acte en merament anul·lable: desplega els seus efectes mentre no s’anul·li.

Revisió

  • L’Administració primer i el tribunal competent després poden examinar un acte administratiu ja dictat i, segons quin sigui el cas, invalidar-lo, revocar-lo o rectificar-lo, totalment o parcialment. En via administrativa, això es pot fer per iniciativa de la mateixa Administració, gràcies a la revisió d'ofici, o de les persones interessades, bàsicament mitjançant els recursos administratius.
  • La revisió d’ofici inclou un feix de procediments excepcionals que permeten a l’Administració, segons els casos: revocar la majoria dels seus actes de gravamen o desfavorables sense necessitat d’acudir als tribunals; igualment, declarar la nul·litat dels seus propis actes nuls de ple dret que han posat fi a la via administrativa o que no han estat recorreguts dins el termini establert; o bé, si es tracta d’actes anul·lables declaratius de drets, declarar-los lesius per a l’interès públic i demanar-ne l’anul·lació davant la jurisdicció contenciosa administrativa.
  • I quan en dictar un acte l’Administració ha comès errors materials, de fet o aritmètics? Si són evidents, els pot rectificar en qualsevol moment, d’ofici o per iniciativa de les persones interessades.

Els recursos administratius

  • Cosa diferent són els recursos administratius. Aquí una persona legitimada demana que s’anul·li un acte administratiu perquè el considera contrari a dret. Parlem d’un recurs extraordinari, el de revisió, i de dos d’ordinaris, el d’alçada i el de reposició. Aquests últims s'interposen, en el termini d’un mes, contra resolucions i actes de tràmit qualificats que no exhaureixen la via administrativa; i, en certs casos justificats establerts per una llei, es poden substituir per altres procediments d’impugnació, reclamació, arbitratge, etc.
  • Basat en qualsevol motiu de nul·litat o anul·labilitat, el recurs d’alçada es pot interposar davant de l’òrgan que ha dictat l’acte impugnat o bé davant del seu superior jeràrquic, però sempre el resol aquest últim. És un requisit per recórrer posteriorment a la via contenciosa administrativa.
  • El recurs de reposició, en canvi, és potestatiu. L’interposa la persona interessada quan, en comptes d’impugnar directament en via judicial un acte que posa fi a la via administrativa, vol que el reconsideri el mateix òrgan que el va dictar.
  • Finalment, el recurs extraordinari de revisió s’interposa excepcionalment contra actes administratius que ja no són susceptibles de recurs ordinari. Només es pot basar en algun dels motius que taxativament enumera la Llei, la qual també estableix els terminis respectius per presentar-lo, sempre davant del mateix òrgan que va dictar l’acte impugnat.


↑ Índex de la unitat

Esquemes de la unitat 6

Amplia l'esquema 1 de la Unitat 6


Amplia l'esquema 1 de la Unitat 6


↑ Índex de la unitat



← Inici