logo1 logo2

Sou aquí:: inici » 5. Regulació del procediment administratiu

← Inici | Unitat 6 →

5. Regulació del procediment administratiu

5.1. Tramitació electrònica del procediment administratiu

El procediment administratiu és el conjunt ordenat de tràmits i actuacions efectuats formalment, segons el curs previst legalment, per dictar un acte administratiu o expressar la voluntat de l’Administració.

Una de les principals novetats que aporta la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPACAP) és l'ús generalitzat i obligatori de mitjans electrònics en la tramitació del procediment administratiu.

Per això, la Llei estableix que el procediment s'impulsa d'ofici en tots els seus tràmits i a través de mitjans electrònics. Això implica que l'actuació administrativa s'ha de desplegar per mitjans electrònics, fins i tot quan no tingui rellevància externa, en particular quan comporti la relació amb òrgans de la mateixa administració o d'una altra administració pública.

Quan l'Administració s'ha de relacionar amb les persones interessades, tot i que la Llei estableix la preferència de la notificació electrònica, només l'ha d'utilitzar quan la persona destinatària està obligada a rebre la notificació per aquesta via. Quan no hi està obligada, la persona destinatària pot decidir i comunicar en qualsevol moment la seva opció perquè les successives notificacions es practiquin o no per mitjans electrònics.


↑ Índex de la unitat

5.2. L'expedient administratiu

L'expedient administratiu és el conjunt ordenat de documents i actuacions que serveixen d’antecedent i fonament a la resolució administrativa, així com les diligències encaminades a executar-la. És, per tant, la constatació documental de l'actuació administrativa duta a terme en un procediment administratiu. Si, com s'ha dit, l'actuació administrativa s'ha de dur a terme de forma electrònica, els expedients han de tenir, necessàriament, format electrònic.

Per primera vegada, la Llei identifica de manera general quina és la documentació que forma part de l'expedient administratiu. La Llei es refereix als documents, les proves, els dictàmens, els informes, els acords, les notificacions i altres diligències que l'hagin d’integrar, i també a la resolució administrativa. L'índex numerat dels documents també forma part de l'expedient quan aquest hagi de ser remès. La Llei aclareix que un mateix document pot formar part d'expedients electrònics diferents.

La Llei exclou del contingut de l'expedient administratiu la informació que tingui caràcter auxiliar o de suport, com ara la que contenen les aplicacions, fitxers i bases de dades informàtiques, notes, esborranys, opinions, resums, comunicacions i informes interns o entre òrgans o entitats administratives. També n'exclou els judicis de valor emesos per les administracions públiques, llevat que es tracti d’informes, preceptius i facultatius, sol·licitats abans de la resolució administrativa que posi fi al procediment.

La LPACAP estableix criteris per a la remissió de l'expedient administratiu, per exemple, quan l'òrgan superior hagi de resoldre un recurs administratiu contra la corresponent resolució o quan s'hagi de remetre l'expedient a la jurisdicció contenciosa administrativa. L'expedient s’ha d’enviar complet, foliat, autentificat i acompanyat d’un índex, així mateix autentificat, dels documents que contingui, sempre d’acord amb el que disposen l'Esquema Nacional d’Interoperabilitat i les normes tècniques d’interoperabilitat corresponents.


↑ Índex de la unitat

5.3. Principis que ordenen el procediment administratiu

5.3.1. L'ordenació del procediment

Sota la denominació d'ordenació del procediment, les diferents lleis reguladores del procediment administratiu han agrupat un seguit de regles aplicables en totes les fases del procediment però que tenen l'espai habitual en la fase d'instrucció que és la que, en termes generals, sol allargar-se en el temps. La LPACAP reprodueix amb força fidelitat les regles d'ordenació del procediment recollides a la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), tot ajustant la nomenclatura emprada i modificant lleument la sistemàtica.

5.3.2. L'impuls del procediment administratiu

Com ja hem avançat, el procediment s'impulsa d'ofici i a través de mitjans electrònics en tots els seus tràmits, de manera que és responsabilitat de l'Administració instructora i no de les persones interessades que es vagin succeint les diferents fases i que es realitzin els tràmits corresponents.

La Llei declara responsables de la tramitació del procediment i, en especial, del compliment dels terminis establerts, la persona instructora del procediment o les persones titulars de la unitat administrativa que tinguin atribuïda aquesta funció.

La Llei sotmet l'impuls del procediment al principi de celeritat tot respectant els principis de transparència i publicitat.

5.3.3. L'ordre de tramitació dels expedients administratius

En la tramitació dels expedients s’ha de mantenir l’ordre rigorós d’incoació en afers de naturalesa homogènia. No obstant això, la persona titular de la unitat administrativa el pot alterar mitjançant una ordre motivada de la qual quedi constància. L’incompliment d'aquesta regla dona lloc a l’exigència de responsabilitat disciplinària de la persona infractora i, si s’escau, és causa de remoció del lloc de treball.

5.3.4. Concentració de tràmits

Tots els tràmits que, per la seva naturalesa, es puguin efectuar de manera simultània i no sigui obligat el seu compliment successiu, s’han d’acordar en un sol acte.

Per exemple, la sol·licitud d'informes preceptius a òrgans diversos, que només en casos específics s'ha de fer de forma successiva, o la realització simultània del tràmit d'informació pública i la sol·licitud d'informes.

La Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya (LRJPACat) estableix que si s’ha de sol·licitar més d’un informe en un mateix procediment, l’òrgan peticionari els ha de sol·licitar simultàniament, llevat que, d’acord amb la normativa sectorial aplicable, l’emissió d’un informe preceptiu requereixi el coneixement d’un informe previ també preceptiu (art. 50.bis.5).

5.3.5. Compliment de tràmits

a) Tràmits que han d'efectuar les persones interessades

  • Els tràmits que hagin de dur a terme les persones interessades s’han d'efectuar en el termini de deu dies a partir de l’endemà de la notificació de l’acte corresponent, excepte en el cas en què la norma corresponent fixi un termini diferent.
  • Quan l’Administració consideri que algun dels actes de les persones interessades no reuneix els requisits necessaris, ho ha de posar en coneixement del seu autor, i li ha de concedir un termini de deu dies per esmenar-lo.
  • A les persones interessades que no atenguin en termini el que se'ls ha demanat, se'ls pot declarar que han perdut el seu dret al tràmit corresponent, tot i que la seva actuació produeix els efectes legals si té lloc abans o dins del dia en què es notifiqui la resolució en la qual es consideri que el termini ha transcorregut.

b) Tràmits que han d'efectuar els òrgans administratius

Quan l'òrgan instructor del procediment administratiu sol·liciti a un altre òrgan la realització d'un tràmit (p. ex., l'emissió d'un informe o un dictamen), s’ha de consignar en la comunicació cursada el termini legal establert a aquest efecte.

5.3.6. Les qüestions incidentals

La LPACAP no regula les qüestions incidentals ni enumera quines es poden plantejar en el procediment administratiu. D'acord amb la Llei 1/2000, de 7 de gener, d'enjudiciament civil (LEC), són qüestions incidentals les que, sent diferents de les que constitueixen l'objecte principal del plet, guarden amb aquest relació immediata, així com les que se suscitin respecte de pressupostos i requisits processals d'influència en el procés. En general, es tracta d'aspectes que tenen relació amb la qüestió principal del procediment que s'han de decidir de forma separada abans de prendre la decisió sobre el fons de l'assumpte.

Per exemple, quan es qüestiona la capacitat d'una de les persones interessades, o l'apoderament d'un representant, o quan, en via de recurs, se sol·licita la suspensió de l'acte impugnat.

La LPACAP es limita a disposar que les qüestions incidentals que se suscitin en el procediment, fins i tot les que es refereixin a la nul·litat d’actuacions, no en suspenen la tramitació. La recusació és l'excepció a aquesta regla.


↑ Índex de la unitat

5.4. La persona instructora del procediment

La persona designada com a òrgan instructor és la responsable directa de la tramitació del procediment.

La persona instructora és la que s'encarrega d'impulsar el procediment i que s'efectuïn tots els tràmits anteriors a la resolució.

La LRJPACat exigeix que la persona instructora ha de quedar identificada. La identificació de la persona instructora és imprescindible perquè, en el seu cas, puguin operar les disposicions sobre deure d'abstenció i recusació.

La LRJPACat atribueix a la persona instructora de l'expedient les funcions següents:

a) Identificar les persones interessades en el procediment, notificar-los la iniciació d'aquest i informar-los de la data en què l'òrgan competent ha rebut la sol·licitud, del termini per resoldre expressament el procediment i notificar-ne la resolució, i també dels efectes del silenci administratiu.

b) Disposar l'obertura del procediment a prova i acordar la pràctica de les proves que consideri necessàries, disposar-ne l'admissió o, de manera motivada, la denegació, i també la pràctica de les que proposi la persona interessada.

c) Sol·licitar els informes preceptius, i també els altres informes i dades necessaris per a la resolució del procediment, tret que la normativa aplicable determini que un altre òrgan n'ha de fer la sol·licitud.

d) Atorgar el tràmit d'audiència.

e) Promoure el tràmit d'informació pública quan sigui preceptiu o quan ho aconselli la naturalesa del procediment.

f) Facilitar la participació ciutadana d'acord amb la normativa aplicable.

g) Formular la proposta de resolució, si escau.

h) Autoritzar, limitar o denegar, en aquests darrers dos casos de manera motivada, l'accés a l'expedient administratiu.


↑ Índex de la unitat

5.5. La iniciació del procediment

5.5.1. Modalitats d'iniciació del procediment administratiu

Els procediments administratius es poden iniciar d'ofici (per acord de l'òrgan competent) o a sol·licitud d'una persona interessada (art. 54 de la LPACAP i art. 48 de la LRJPACat).

Ni la LPACAP ni la LRJPACat no determinen en quins supòsits un procediment es pot iniciar d'una manera o de l'altra. Per tant, s'ha d'estar al cas del tipus concret de procediment de què es tracti. En aquest sentit, cal tenir en compte que hi ha procediments que, per la seva naturalesa, no es poden iniciar d'ofici: són aquells en què la sol·licitud de la persona interessada és un pressupòsit necessari per a la incoació del procediment (p. ex.: el procediment d'atorgament d'autoritzacions, el procediment per a l'adjudicació d'una concessió d'un bé de domini públic, etc.).

5.5.2. Període d'informació prèvia a la incoació d'un procediment

Abans de l'acord d'iniciació, l'òrgan competent pot obrir un període d'informació o actuacions prèvies amb la finalitat de conèixer les circumstàncies del cas concret i la conveniència o no d'iniciar el procediment.

Aquest període d'informació prèvia té caràcter potestatiu, i no és una fase del procediment administratiu, sinó que són unes diligències prèvies a la incoació del procediment.

L'obertura d'aquest període té encaix habitualment en els supòsits de denúncia i abans d'iniciar els procediments sancionadors, amb l'objectiu d'evitar les conseqüències, entre d'altres d'ordre social, a la persona presumptament responsable, que comportaria la incoació d'un procediment sense una base racional.

5.5.3. Mesures provisionals

Les mesures provisionals són disposicions que adopta l'òrgan competent per assegurar l'eficàcia de la resolució que s'ha de dictar o per protegir els interessos implicats.

La LPACAP enumera els tipus de mesures provisionals que es poden adoptar:

a) Suspensió temporal d’activitats.

b) Prestació de fiances.

c) Retirada o intervenció de béns productius o suspensió temporal de serveis i el tancament temporal de l’establiment.

d) Embargament preventiu.

e) Dipòsit, retenció o immobilització de cosa moble.

f) La intervenció i el dipòsit d’ingressos obtinguts mitjançant una activitat que es consideri il·lícita i la prohibició o cessació de l'activitat que es pretengui.

g) Consignació o constitució de dipòsit de les quantitats que es reclamin.

h) La retenció d’ingressos a compte que hagin d’abonar les administracions públiques.

i) Altres mesures que, per protegir els drets de les persones interessades, disposin expressament les lleis, o que es considerin necessàries per assegurar l’efectivitat de la resolució.

La LPACAP prohibeix l'adopció de mesures provisionals que puguin causar un perjudici de difícil o impossible reparació a les persones interessades o que impliquin violació de drets emparats per les lleis.

Les mesures provisionals es poden adoptar abans de la iniciació del procediment administratiu i un cop iniciat.

a) Abans de la iniciació del procediment, l’òrgan competent per iniciar-lo o instruir-lo pot adoptar, d'ofici o a instància de part i de manera motivada, les mesures provisionals que siguin necessàries i proporcionades en els casos d’urgència inajornable i per a la protecció provisional dels interessos implicats. L’acord d’iniciació del procediment ha de confirmar, modificar o aixecar les mesures provisionals en el termini màxim de quinze dies des que es van adoptar, les quals quedaran sense efecte si no s’inicia el procediment en el termini esmentat o quan l’acord d’iniciació no es pronunciï sobre les mesures provisionals de forma expressa.

b) Després d'iniciat el procediment, l’òrgan administratiu competent per resoldre'l pot adoptar, d’ofici o a instància de part, de manera motivada i quan disposi d'elements de judici suficients, les mesures provisionals que consideri oportunes per assegurar l’eficàcia de la resolució que es pugui dictar. Les mesures han de respectar els principis de proporcionalitat, efectivitat i onerositat menor.

Les mesures provisionals poden ser alçades o modificades durant la tramitació del procediment, d’ofici o a instància de part, en virtut de circumstàncies sobrevingudes o que no es van poder tenir en compte en el moment d’adoptar-les. En tot cas, s’extingeixen quan tingui efecte la resolució administrativa que posi fi al procediment corresponent.

5.5.4. Iniciació d'ofici

L'acord d'iniciació (art. 48.2 de la LRJPACat), l'ha d'adoptar l'òrgan competent, bé per pròpia iniciativa o com a conseqüència d'una ordre superior, d'una petició raonada d'altres òrgans o per denúncia.

L'acord d'iniciació és un acte de tràmit, per tant, com a regla general, no és impugnable, llevat dels supòsits en què l'ordenament jurídic ho disposi (p. ex.: les convocatòries per ingressar a la funció pública i les bases per les quals es regiran els corresponents processos selectius) o es produeixi indefensió o perjudicis irreparables.

  • La iniciació per pròpia iniciativa deriva del coneixement directe o indirecte de les circumstàncies, conductes o fets objecte del procediment per l'òrgan que té atribuïda la competència d'iniciació.
  • En la iniciació com a conseqüència d'una ordre superior, aquesta ha de ser emesa per un òrgan superior jeràrquic del competent per a la iniciació del procediment.
  • La petició raonada d'altres òrgans procedeix de qualsevol òrgan administratiu que no té competència per iniciar el procediment administratiu. Aquesta petició no obliga l'òrgan competent a iniciar el procediment, però sí a comunicar a l'òrgan que hagi formulat la petició els motius pels quals, en el seu cas, no és procedent la iniciació.
  • La denúncia és l'acte pel qual qualsevol persona posa en coneixement de l'òrgan administratiu l'existència d'un determinat fet que podria justificar la iniciació d'ofici d'un procediment administratiu. Un cop formulada una denúncia, l'òrgan competent, prèvia investigació de la versemblança dels fets denunciats, si hi troba una base racional de veracitat ha d'acordar la incoació del procediment.

La presentació d'una denúncia no confereix per si mateixa la condició d'interessada a la persona denunciant. En tots els casos ha de quedar identificada la persona denunciant, de manera que no són admissibles les denúncies anònimes.

La LPACAP disposa un seguit de regles referides a la tramitació de les denúncies que invoquin un perjudici en el patrimoni de les administracions públiques:

  • La no-iniciació del procediment ha de ser motivada.
  • S'ha de comunicar a les persones denunciants la decisió de si s'ha iniciat el procediment o no.
  • La persona denunciant que hagi participat en la comissió dels fets quedarà eximida de sanció quan hi hagi altres infractors, sigui la primera a aportar elements de prova i l'Administració no disposi d'elements suficients per iniciar el procediment o per comprovar la infracció, i es repari el dany causat.
  • Quan no es compleixi alguna de les condicions anteriors però la persona denunciant aporti elements significatius de prova respecte dels que es disposi, s'ha de reduir la sanció que correspongui. En tots dos casos cal que la persona denunciant cessi en la participació de la infracció i no hagi destruït elements de prova relacionats amb l'objecte de la denúncia.

5.5.5. Iniciació a sol·licitud de la persona interessada

La sol·licitud d'iniciació

La sol·licitud o instància és un acte d'un particular o d'un ens públic que actua com a particular, a diferència de l'acord d'iniciació d'ofici que, com hem vist, té la naturalesa d'acte administratiu de tràmit. La instància o sol·licitud l'ha de formular una persona interessada amb capacitat per fer-ho. Aquesta persona pot actuar mitjançant representant en els supòsits i en la forma que sigui procedent.

La sol·licitud s'ha d'adreçar a l'òrgan competent per adoptar la decisió que se sol·licita. En cas que s'adreci a un òrgan incompetent, tant si la competència correspon a un òrgan de la mateixa administració com si la competència correspon a un òrgan d'una administració diferent, el primer ha de remetre les actuacions directament a l'òrgan competent, segons estableix l'article 14.1 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP).

Requisits objectius

Les sol·licituds s'han de formular, en principi, per escrit, i han de contenir necessàriament les dades següents:

a) Nom i cognoms de la persona interessada i, si s’escau, de la persona que el representi.

b) Identificació del mitjà electrònic o, si no n’hi ha, lloc físic en què vol que es practiqui la notificació. Aquesta exigència implica que la persona interessada pot optar entre la notificació electrònica o la notificació postal, per la qual cosa haurà d'assenyalar un mitjà electrònic o una adreça postal, llevat que estigui obligada a relacionar-se amb l'Administració per mitjans electrònics. Les persones interessades poden aportar també la seva adreça electrònica i/o dispositiu electrònic perquè l'Administració les avisi de l’enviament o posada a disposició de la notificació.

c) Fets, raons i petició en què es concreti, amb tota claredat, la sol·licitud.

d) Lloc i data.

e) Signatura de la persona sol·licitant o acreditació de l’autenticitat de la seva voluntat expressada per qualsevol mitjà.

f) Òrgan, centre o unitat administrativa a la qual s’adreça i el codi d’identificació corresponent, que ha de facilitar la corresponent oficina d’assistència en matèria de registres.

Quan les pretensions corresponents a diverses persones tinguin un contingut i un fonament idèntics o substancialment similars, poden ser formulades en una única sol·licitud, llevat que les normes reguladores dels procediments específics ho disposin altrament.

Quan les persones interessades presentin electrònicament o a les oficines d'assistència en matèria de registres sol·licituds, comunicacions i escrits, poden exigir el rebut corresponent que n'acrediti la data i l'hora de presentació.

Perquè les persones interessades puguin presentar simultàniament diverses sol·licituds, les administracions han d’establir models i sistemes de presentació massiva d’ús voluntari que han d’estar a la seva disposició a les seus electròniques corresponents i a les oficines d’assistència en matèria de registres.

Els sistemes normalitzats de sol·licitud poden incloure comprovacions automàtiques de la informació aportada respecte de dades emmagatzemades o oferir el formulari emplenat, totalment o parcialment, perquè la persona interessada verifiqui la informació i, si s’escau, la modifiqui i la completi.

Quan una administració, en un procediment concret, estableixi expressament models específics de presentació de sol·licituds, aquests són d’ús obligatori per a les persones interessades.

Esmena de la sol·licitud

L'Administració no pot inadmetre una sol·licitud perquè no contingui les dades necessàries que s'han exposat en l'epígraf anterior i els requisits exigits, si és el cas, per la legislació específica aplicable. En aquest supòsit ha de requerir a la persona interessada que esmeni la falta o aporti els documents preceptius, amb indicació que, si no ho fa, es considera que desisteix de la seva petició, mitjançant la resolució prèvia que s'ha de dictar en els termes que disposa l'article 21 de la LPACAP.

El termini que, amb caràcter general, s'ha de concedir a la persona interessada per resoldre la sol·licitud és de deu dies a comptar des del requeriment que l'Administració està obligada a fer. Això no obstant, aquest termini pot ser ampliat fins a cinc dies més, a petició de la persona interessada o d'ofici, quan l'aportació dels documents requerits presenti dificultats especials.

Si alguna de les persones obligades a relacionar-se amb l'Administració per mitjans electrònics presenta la seva sol·licitud presencialment, l'Administració instructora ha de requerir-li que la repari a través de la presentació electrònica. A aquest efecte, es considera com a data de presentació de la sol·licitud la data en què s’hagi dut a terme l’esmena.

Millora de la sol·licitud

En els procediments iniciats a sol·licitud de les persones interessades, l'òrgan competent pot demanar a la persona sol·licitant la modificació o la millora voluntàries de la sol·licitud. Se n'ha d'estendre una acta succinta, que s'ha d'incorporar al procediment. Si la persona sol·licitant no atén el requeriment de l'Administració, la tramitació del procediment ha de continuar, sense que es produeixin els efectes de la no-atenció del requeriment d'esmena de la sol·licitud esmentats en el paràgraf anterior.


↑ Índex de la unitat

5.6. Declaració responsable i comunicació

5.6.1. La declaració responsable

La declaració responsable és el document subscrit per una persona interessada en el qual manifesta, sota la seva responsabilitat, que compleix els requisits establerts en la normativa vigent per accedir al reconeixement d'un dret o facultat o per al seu exercici, que disposa de la documentació que així ho acredita, que la posarà a disposició de l'Administració quan li sigui requerida i que es compromet a mantenir-ne el compliment durant el període de temps inherent a dit reconeixement o exercici.

Exemples d'activitats que es poden iniciar amb una declaració responsable: comerç al detall d'aliments, begudes i tabac, edició de programes informàtics, i lloguer de vehicles a motor, sempre que es duguin a terme en petites superfícies (Llei 16/2015, annex I).

5.6.2. La comunicació

La comunicació és un document mitjançant el qual les persones interessades posen en coneixement de l'Administració pública competent les seves dades identificatives o qualsevol dada rellevant per exercir un dret o iniciar una activitat.

Exemples d'activitats que es poden iniciar amb una comunicació: serveis d'hotels i allotjaments similars amb nombre reduït de places; establiments de begudes, amb un aforament igual o inferior a 500 persones; edició de llibres i diaris i altres activitats d'edició, si la superfície construïda és superior a 120 m² (Llei 16/2015, annex II).

5.6.3. Efectes

Les declaracions responsables i les comunicacions permeten, amb caràcter general, el reconeixement o l'exercici d'un dret o bé l'inici d'una activitat des del dia de la seva presentació. Quan la legislació corresponent ho disposi expressament, la comunicació es podrà presentar dins d'un termini posterior a l'inici de l'activitat.

Els efectes indicats es produeixen sens perjudici de les facultats de comprovació, control i inspecció que tinguin atribuïdes les administracions públiques.

La inexactitud, falsedat o omissió, de caràcter essencial, en qualsevol dada, manifestació o document que s'adjunti o s'incorpori a una declaració responsable o a una comunicació, o el fet que no es presenti la declaració responsable o la comunicació davant l'Administració competent, determina la impossibilitat de continuar l'exercici del dret o l'activitat afectada des del moment en què es tingui constància d'aquests fets, sens perjudici de les responsabilitats penals, civils o administratives que resultin adients.

A més a més, les normes sectorials aplicables poden establir les condicions perquè la resolució de l'Administració que declari les circumstàncies exposades en el punt anterior pugui determinar l'obligació de la persona interessada de restituir la situació jurídica al moment previ al reconeixement o a l'exercici del dret o a l'inici de l'activitat corresponent, i també la impossibilitat d'instar un nou procediment amb el mateix objecte durant el període de temps determinat per la Llei.

Únicament és exigible una declaració responsable o bé una comunicació per iniciar una mateixa activitat o obtenir el reconeixement d’un mateix dret o facultat per al seu exercici, sense que sigui possible l’exigència de totes dues acumulativament.


↑ Índex de la unitat

5.7. La instrucció del procediment

5.7.1. Els actes d'instrucció

Els actes d'instrucció són els que, un cop iniciat el procediment, ha de dur a terme l'òrgan que el tramiti per determinar, conèixer i comprovar les dades en virtut de les quals s'hagi de pronunciar la resolució. Mitjançant els actes d'instrucció s'obté la informació necessària per resoldre el procediment administratiu.

Els actes d'instrucció s'efectuen d'ofici i per mitjans electrònics.

Les persones interessades tenen dret a proposar els actes d'instrucció o les actuacions que requereixin la seva intervenció o constitueixin tràmits establerts legalment o reglamentàriament.

Els actes d'instrucció es poden agrupar en dos grans blocs: les activitats o actes que tenen com a objectiu l'aportació de dades i les que tenen com a finalitat acreditar l'exactitud o la inexactitud d'aquestes dades.

5.7.2. L'actuació de les persones interessades

Les persones interessades tenen dret, amb caràcter general, a intervenir en els actes d'instrucció en què la seva naturalesa ho permeti.

A més a més, la LPACAP disposa unes normes comunes sobre com l'Administració ha de permetre l'actuació o la participació de les persones interessades en els actes d'instrucció que requereixin la seva intervenció.

En aquest sentit, l'article 53.1.g declara el dret de les persones interessades a actuar assistides d’un assessor quan ho considerin convenient en defensa dels seus interessos.

L'article 75.3 estableix que els actes d'instrucció que requereixin la intervenció de les persones interessades (p. ex. la pràctica d'una declaració o d'una prova) s'han d'efectuar en la forma que sigui més convenient per a elles i sigui compatible, en la mesura que sigui possible, amb les seves obligacions laborals o professionals.

I, finalment, l'article 75.4 obliga l'òrgan instructor a adoptar, en qualsevol cas, les mesures necessàries per obtenir el ple respecte dels principis de contradicció i d'igualtat de les persones interessades en el procediment.

5.7.3. La prova

La prova és una modalitat d'acte d'instrucció que té com a objecte demostrar la veracitat o falsedat de les dades, fets i documents en virtut dels quals s'ha de pronunciar la resolució que posi fi al procediment.

L'obertura del període de prova en els supòsits en què sigui procedent, l'ha d'acordar l'òrgan que instrueixi el procediment (art. 50.1.b de la LRJPACat).

Les persones interessades poden proposar les proves que considerin adequades per acreditar els fets rellevants en un procediment.

L'òrgan instructor ha d'acordar l'obertura del període de prova amb relació als fets en què concorrin les circumstàncies següents:

• que siguin rellevants per a la decisió.

• que l'Administració no consideri certs els fets al·legats per les persones interessades o la naturalesa del procediment ho exigeixi. Per tant, en procediments en què hi ha diferents persones interessades amb posicions contraposades pel que fa als fets, l'Administració ha d'obrir necessàriament període de prova, atès que l'acceptació dels fets al·legats per unes suposa el fet de no tenir com a certs els al·legats per les altres.

La LPACAP no regula els mitjans de prova. En la fase de prova del procediment administratiu es pot utilitzar qualsevol mitjà de prova admissible en dret.

Per tant, cal acudir a la regulació dels mitjans de prova que estableix la LEC, que són l'interrogatori de les parts, els documents públics, els documents privats, el dictamen de pèrits, el reconeixement judicial i l'interrogatori de testimonis.

També s'admeten els mitjans de reproducció de la paraula, el so i la imatge, així com els instruments que permeten arxivar i conèixer o reproduir paraules, dades, xifres i operacions matemàtiques dutes a terme amb fins comptables o d'una altra mena, rellevants per al procés.

Així mateix, quan per qualsevol altre mitjà no expressament establert en el paràgraf anterior es pugui obtenir certesa sobre fets rellevants, a instància de part s'ha d'admetre com a prova, i l'Administració instructora ha d'adoptar les mesures que en cada cas siguin necessàries.

En particular, la LPACAP es refereix als informes com a mitjà de prova i estableix que quan la prova consisteixi en l’emissió d’un informe d’un òrgan administratiu, organisme públic o entitat de dret públic, s’entén que té caràcter preceptiu.

La LPACAP no fixa un moment per a l'obertura del període de prova. Això no obstant, s'ha d'acordar l'obertura d'aquest període i practicar les proves, en tot cas, abans del tràmit d'audiència.

La LPACAP disposa que el període de prova l'ha de fixar l'òrgan instructor per un termini no superior a trenta dies ni inferior a deu. A més a més, quan ho consideri necessari, la persona instructora, a petició de les persones interessades, pot decidir l’obertura d’un període extraordinari de prova per un termini no superior a deu dies.

Les persones interessades, dins del termini concedit per l'òrgan instructor, poden proposar les proves que considerin idònies per demostrar la veracitat o no dels fets rellevants per a la resolució del procediment.

La persona instructora del procediment només pot rebutjar les proves proposades per les persones interessades si són manifestament improcedents o innecessàries, per mitjà d'una resolució motivada.

Per tant, la realització de les proves proposades per les persones interessades no és un tràmit preceptiu per a l'òrgan instructor: aquest no ha d'acordar necessàriament la pràctica de totes les proves proposades sigui quin sigui el seu contingut, sinó que pot rebutjar, sempre mitjançant resolució motivada, les que consideri manifestament improcedents o innecessàries.

Tant si la prova s'ha acordat a instància de part, com si s'ha acordat d'ofici, les persones interessades tenen dret a intervenir en la pràctica de les proves que per la seva naturalesa requereixin alguna actuació (així, per exemple, podran intervenir en la pràctica d'una prova testifical o de reconeixement d'un local, però no en una prova documental que per la seva naturalesa no requereix cap mena d'actuació).

Per garantir aquest dret d'intervenció, la LPACAP obliga l'òrgan instructor a comunicar a les persones interessades, amb antelació suficient, l'inici de les actuacions necessàries per dur a terme les proves que hagin estat admeses. En aquesta comunicació o notificació, l'Administració ha de consignar el lloc, la data i l'hora en què s'ha de dur a terme la prova, amb l'advertiment, si s'escau, que la persona interessada pot nomenar tècnics que l'assisteixin.

La falta de la comunicació esmentada a la persona interessada pot invalidar el tràmit si ha produït indefensió.

En els supòsits en què la pràctica de la prova generi despeses que no hagi de suportar l'Administració, aquesta en pot exigir l'avançament, a reserva de la liquidació definitiva un cop efectuada la prova. La liquidació de les despeses s'ha de dur a terme aportant els comprovants que n'acreditin la realitat i la quantia.

La LPACAP estableix que la valoració de la prova s’ha de fer d’acord amb els criteris que estableix la LEC.

Per exemple, la LEC estableix regles interpretatives de l'interrogatori de les parts (art. 316), del dictamen pericial (art. 348) i de les declaracions dels testimonis (art. 376), entre d'altres.

En tot cas, si és impugnada la resolució per la qual un procediment acaba, l'òrgan jurisdiccional no està vinculat per l'apreciació que l'òrgan administratiu hagi fet de la prova, sinó que en pot fer una valoració diferent.

Els documents formalitzats pels funcionaris als quals es reconeix la condició d’autoritat i en els quals, observant-se els requisits legals corresponents, es recullin els fets constatats per aquells, constitueixen prova d’aquests fets llevat que s’acrediti el contrari.

Quan la valoració de les proves practicades pugui constituir el fonament bàsic de la decisió que s’adopti en el procediment, perquè és una peça imprescindible per avaluar correctament dels fets, s’ha d’incloure en la proposta de resolució.

5.7.4. Informes

Els informes són documents que recullen les opinions que emeten organismes, autoritats o funcionaris especialitzats en determinades matèries, amb relació a aspectes de la qüestió litigiosa que els ha consultat l'òrgan instructor. Per tant, els informes són emesos per òrgans o persones diferents que els òrgans o persones als quals correspon emetre la resolució o la proposta de resolució.

Els informes proporcionen a l'òrgan competent els elements de judici necessaris per garantir l'encert de la resolució.

D'acord amb l'article 79.1 de la LPACAP, s'han de sol·licitar els informes que siguin preceptius per disposicions legals i els que es jutgin necessaris per resoldre. Per tant, d'acord amb els principis d'economia, celeritat i eficàcia, només s'han de demanar els informes preceptius i els que siguin necessaris.

En el cas de sol·licitud d'informes preceptius, s'ha d'indicar el precepte que els exigeix i, en el cas que tot i no ser preceptius es jutgin necessaris, l'òrgan peticionari ha de justificar de manera expressa la necessitat d'emetre'ls (art. 50.bis.3 de la LRJPACat). La LPACAP (en una previsió no aplicable a les administracions públiques de Catalunya) només exigeix fonamentar la conveniència de reclamar-los.

En la petició s'ha de concretar l'aspecte o els aspectes sobre els quals se sol·licita l'informe.

L'informe l'ha de demanar l'òrgan instructor del procediment, llevat que la normativa aplicable disposi una altra cosa (art. 50.1.c de la LRJPACat). L'òrgan, el funcionari o l'autoritat al qual se sol·licita l'informe és qui l'ha d'emetre.

Tipus d'informes

• Segons si és obligatori o no sol·licitar els informes, es distingeix entre informes preceptius (és obligatori sol·licitar-los en un determinat procediment) i informes facultatius (no és obligatori sol·licitar-los).

• Segons l'obligatorietat del seu contingut, es parla d'informes vinculants (s'ha de seguir allò que proposen) i no vinculants (l'òrgan que l'ha demanat pot apartar-se del seu criteri en el moment de resoldre).

Llevat que hi hagi una disposició expressa en sentit contrari, els informes són facultatius i no vinculants (art.80.1 de la LPACAP).

Els informes han de ser emesos a través de mitjans electrònics en el termini de deu dies, llevat que una disposició amb rang de llei estableixi un termini superior (art. 50.bis.4 de la LRJPACat).

Si un cop transcorregut el termini aplicable no s'ha emès l'informe, sens perjudici de la responsabilitat en què pugui incórrer la persona responsable de la demora, es poden prosseguir les actuacions excepte quan es tracti d’un informe preceptiu, cas en el qual es pot suspendre el transcurs del termini màxim legal per resoldre el procediment pel temps que transcorri entre la petició, que s’ha de comunicar a les persones interessades, i la recepció de l’informe, que també se’ls ha de comunicar. Aquest termini de suspensió no pot excedir en cap cas els tres mesos. En cas que no es rebi l’informe en el termini indicat, el procediment prossegueix.

No obstant el que s'exposa en el paràgraf precedent, la LRJPACat estableix que el procediment ha de continuar necessàriament i en tot cas si la persona interessada ho sol·licita expressament, excepte quan es tracti d’informes preceptius que siguin determinants per a la resolució del procediment, supòsit en el qual es pot interrompre el termini dels tràmits successius. La continuació del procediment produeix efectes un cop transcorreguts deu dies des de la recepció de la sol·licitud per l’òrgan competent per tramitar-la, la qual ha de ser comunicada a la persona interessada (art. 50.bis.7 de la LRJPACat).

Si l’informe l'ha d'emetre una administració pública diferent de la que tramita el procediment amb vista a expressar el punt de vista corresponent a les seves competències respectives, i el termini transcorre sense que l’hagi emès, es poden prosseguir les actuacions.

L’informe emès fora de termini pot no ser tingut en compte a l'hora d'adoptar la resolució corresponent.

5.7.5. Participació de les persones interessades

Al·legacions

Les persones interessades poden adduir al·legacions i aportar documents o altres elements de judici en qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d'audiència.

Els elements aportats per les persones interessades els ha de tenir en compte l'òrgan competent en redactar la proposta de resolució corresponent.

Això no obstant, poden ser formulades en tot moment i, per tant, també durant o després del tràmit d'audiència, les al·legacions relatives a defectes de tramitació, especialment els que comportin paralització, infracció dels terminis assenyalats preceptivament o omissió dels tràmits que poden ser esmenats abans de la resolució definitiva de l'assumpte. A més, aquest tipus d'al·legacions poden donar lloc, si hi ha raons per fer-ho, a exigir la responsabilitat disciplinària corresponent.

5.7.6. Informació pública

El tràmit d'informació pública (art. 52 de la LRJPACat) és un acte d'audiència indiscriminada, atès que s'adreça no només a les persones interessades (com fa el tràmit d'audiència) sinó a qualsevol persona que pugui aportar dades o suggeriments al procediment.

El tràmit d'informació pública s'adreça a un grup indeterminat de persones i interessos.

El tràmit d’informació pública es duu a terme:

a) Si la normativa reguladora del procediment administratiu corresponent ho disposa.

b) Si l’òrgan competent per a la resolució ho acorda perquè la naturalesa del procediment ho aconsella. Quan es dona aquesta circumstància?

Per exemple, quan la resolució del procediment pugui afectar una pluralitat indeterminada de persones, o quan, a l'inici del procediment, no es pugui saber a quines persones pot afectar la decisió que s'adopti.

El tràmit d’informació pública, que no pot ser inferior a vint dies, s'efectua, en tots els casos, mitjançant l’anunci publicat en el diari o butlletí oficial corresponent, i també per mitjans electrònics amb la publicació a la seu electrònica, llevat que el procediment específic determini una altra cosa.

Durant el tràmit d’informació pública qualsevol persona pot consultar l’expedient, llevat de les dades excloses del dret d’accés. Aquesta consulta de l'expedient es pot fer directament, en el lloc indicat per l’anunci, o a distància, per mitjà de la seu electrònica de l’Administració corresponent.

Mentre estigui obert el termini d’informació pública, qualsevol persona pot formular al·legacions per escrit, per qualsevol mitjà.

Les al·legacions formulades s’integren en l’expedient administratiu, han de ser valorades expressament i singularment per l’instructor o instructora i, si escau, per l’òrgan tècnic competent, i poden ser incorporades a la resolució del procediment.

Les persones que formulen al·legacions tenen dret a conèixer la valoració de què han estat objecte, mitjançant una resposta raonada, que pot ser comuna per a totes les al·legacions que plantegin qüestions substancialment iguals.

Les persones que formulen al·legacions en el tràmit d’informació pública no adquireixen, per aquest fet, la condició de persones interessades.

L'òrgan al qual correspongui la resolució del procediment pot acordar l'obertura d'un període d'informació pública.

Qualsevol persona física o jurídica pot participar en la informació pública, sense que sigui necessari que tingui la condició de persona interessada ni cap vincle o relació amb l'objecte del procediment administratiu.

Requisits objectius

La LPACAP regula aquest tràmit com a optatiu quan la naturalesa del procediment ho requereixi (art.83.1). Això no obstant, hi ha molta normativa especial sectorial que estableix l'obligatorietat d'aquest tràmit.

Exemple:

La informació pública és un tràmit preceptiu per aprovar els plans urbanístics.

Amb caràcter general, l'objecte de la informació pot ser tot l'expedient o procediment o la part que s'acordi (art.83.2 de la LPACAP). Això no obstant, la normativa sectorial aplicable a un determinat procediment pot disposar que es posi sempre de manifest l'expedient íntegre.

És un requisit que es doni publicitat a l'obertura d'un període d'informació pública. S'ha d'anunciar al Butlletí Oficial de l'Estat, al de la comunitat autònoma o al de la província respectiva, segons l'administració que n'acordi l'obertura.

L’anunci ha d’assenyalar el lloc d’exhibició, i en tot cas ha d’estar a disposició de les persones que el sol·licitin a través de mitjans electrònics a la seu electrònica corresponent, i ha de determinar el termini per formular al·legacions.

Moment i termini per a la seva pràctica

La LPACAP no disposa el moment en què s'ha de practicar el tràmit d'informació pública. Això no obstant, atesa la seva naturalesa i finalitat, s'ha de practicar en el moment més pròxim possible a la proposta de resolució i amb caràcter previ al tràmit d'audiència.

Pel que fa al termini per a la seva pràctica (examen de l'expedient i formulació d'al·legacions), la LPACAP només fixa un termini mínim no inferior a vint dies i deixa a la discrecionalitat de l'òrgan competent la fixació d'una durada màxima.

Amb caràcter general, atès el caràcter facultatiu amb què la LPACAP defineix aquest tràmit, l'omissió del tràmit d'informació pública no dona lloc a la invalidesa del procediment en què s'hagi omès.

En els procediments per als quals una norma especial o sectorial defineixi aquest tràmit com a preceptiu, l'omissió del tràmit pot donar lloc a un supòsit d'invalidesa, d'acord amb el que disposa l'article 48.2 de la LPACAP, sempre que d'aquesta omissió es derivi algun tipus d'indefensió.

La incompareixença de les persones interessades en el tràmit d'informació pública no els impedeix poder interposar els recursos que siguin procedents contra la resolució definitiva del procediment (art.83.3 de la LPACAP).

Així mateix, la simple compareixença en el tràmit no atorga la condició de persona interessada. Això no obstant, quan la persona que comparegui tingui un interès legítim, individual o col·lectiu, tot i que comparegui per primer cop en el procediment en aquest tràmit, tindrà la condició de persona interessada a tots els efectes (art. 4.1.c) de la LPACAP) i, per tant, tindrà dret a la notificació de la resolució que es dicti.

Això no obstant, les persones que hagin formulat al·legacions en aquest tràmit i que no tinguin la condició de persones interessades, tenen dret a obtenir de l'Administració una resposta raonada, que pot ser comuna per a totes les al·legacions que plantegin qüestions substancialment iguals (art. 83.3, 2n paràgraf, de la LPACAP).

A banda del tràmit d'informació pública com a mitjà de participació dels ciutadans en un procediment administratiu, la LPACAP estableix que, d'acord amb el que disposen les lleis, les administracions públiques poden establir altres formes, mitjans o vies de participació dels ciutadans, directament o per mitjà de les organitzacions i associacions reconegudes per la llei en el procediment d'elaboració de les disposicions i actes administratius (art. 83.4 de la LPACAP).

5.7.7. Tràmit d'audiència

El tràmit d'audiència (art. 51 de la LRJPACat) és la fase d'instrucció del procediment immediatament anterior a la redacció de la proposta de resolució.

En aquest tràmit s'ha de posar a disposició de totes les persones interessades tot l'expedient o procediment ja instruït (immediatament abans de redactar la proposta de resolució), i aquestes o els seus representants, si s'escau, han de tenir dret a consultar-lo i a al·legar i presentar els documents i justificacions que estimin pertinents. Només es pot negar el dret d'accés i consulta de la documentació de l'expedient en el cas d'algun dels supòsits que recull i regula la legislació sobre transparència i accés a la informació pública.

L'article 105.c de la Constitució Espanyola estableix que la llei que reguli el procediment administratiu ha de garantir, quan sigui procedent, l'audiència de la persona interessada.

L'acte d'obertura del tràmit d'audiència és acordat per l'òrgan instructor del procediment.

Perquè s'entengui complert el tràmit és necessari que es concedeixi a totes les persones que tinguin la condició d'interessades en el procediment.

El tràmit d'audiència s'ha de concedir en tot procediment administratiu. Per excepció, es pot prescindir d'aquest tràmit quan no figurin en el procediment ni es tinguin en compte en la resolució altres fets, al·legacions i proves que els adduïts per la persona interessada (art. 82.4 de la LPACAP i art. 51.3 de la LRJPACat). En els procediments en què hi ha diverses persones interessades que no actuen conjuntament, necessàriament s'ha d'obrir aquest tràmit, atès que s'han de posar de manifest els documents i les al·legacions presentades per unes i altres.

L'audiència s'ha de concedir un cop ja estigui instruït el procediment i immediatament abans de redactat la proposta de resolució (art. 84.1 de la LPACAP i art. 51.1 de la LRJPACat). En tot cas, ha de ser anterior a la sol·licitud de l’informe de l’òrgan competent per a l’assessorament jurídic o a la sol·licitud del dictamen del Consell d’Estat o òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma, en el cas que aquests formin part del procediment.

El tràmit d'audiència s'ha de practicar en un termini no inferior a deus dies ni superior a quinze. L'òrgan instructor ha de comunicar a les persones interessades quin termini fixa per a la pràctica del tràmit dins d'aquest interval.

Això no obstant, s'ha de donar per fet el tràmit abans del venciment del termini concedit si les persones interessades manifesten de forma expressa la seva intenció de no efectuar al·legacions ni aportar documents o justificacions.

Si es presenta escrit d'al·legacions, aquest s'ha de tenir en compte en el moment de resoldre el procediment.

Quan l'Administració omet el tràmit i aquest és preceptiu, l'efecte és la nul·litat d'actuacions. Això no obstant, la doctrina del Tribunal Suprem i del Tribunal Constitucional ha matisat aquest efecte declarant que la nul·litat d'actuacions per incompliment d'aquest tràmit només es produirà quan s'hagi ocasionat una indefensió efectiva a la persona interessada.


↑ Índex de la unitat

5.8. La finalització del procediment

5.8.1. Modalitats de finalització

L'article 84 de la LPACAP assenyala que posen fi al procediment administratiu la resolució —entesa en aquest cas com a decisió sobre el fons de l'assumpte—, el desistiment, la renúncia, la caducitat i la impossibilitat material de continuar la tramitació.

Aquest article continua fent servir el terme resolució en un sentit equivalent a decisió sobre el fons de l'assumpte, com ho feia també la derogada LRJPAC, però quan el procediment finalitzi per una altra causa també cal una resolució administrativa que declari aquesta circumstància. Hi ha, doncs, una doble accepció del terme resolució, la que es refereix a l'acte administratiu que es pronuncia sobre totes les qüestions plantejades i la que també al·ludeix a l'acte administratiu que posa fi al procediment, però que no conté el pronunciament sobre el fons esmentat.

5.8.2. La resolució

La resolució és la modalitat típica o normal de terminació del procediment. Es tracta del supòsit en què l'Administració, de manera expressa, adopta un posicionament sobre el fons de l'assumpte i el formalitza decidint si es concedeix o es denega la llicència o la subvenció, s'imposa o no la sanció, etc.

La resolució que posa fi al procediment decideix totes les qüestions plantejades per les persones interessades i totes les altres que se’n deriven.

Actuacions complementàries

Una de les novetats de la LPACAP és la regulació de les actuacions complementàries abans de dictar resolució. Quan la realització d'actuacions complementàries sigui indispensable per resoldre el procediment, l’òrgan competent per resoldre pot decidir que es duguin a terme mitjançant un acord motivat, que ha de ser notificat a les persones interessades. El termini per a la pràctica de les actuacions complementàries no pot excedir de quinze dies.

Durant la pràctica de les actuacions complementàries queda en suspens el termini per resoldre el procediment.

Un cop concloses les actuacions complementàries, les persones interessades han de disposar d'un termini de set dies per formular les al·legacions que considerin pertinents.

Contingut i forma de la resolució

La decisió que recull la resolució ha de ser motivada en els supòsits de l'article 35 de la LPACAP amb una succinta referència als fets i als fonaments jurídics.

La LRJPACat inclou en el dret de la ciutadania a una bona administració el dret que les decisions de les administracions públiques estiguin motivades en els supòsits establerts legalment (art. 22.1.c).

La motivació es pot instrumentar mitjançant l'acceptació d’informes o dictàmens, però en aquest cas s'han d'incorporar al text de la resolució. La resolució ha d'expressar els recursos que contra aquesta siguin procedents, l’òrgan administratiu o judicial davant el qual s’haurien de presentar i el termini per interposar-los, sens perjudici que les persones interessades en puguin exercir qualsevol altre que considerin oportú.

La resolució s’ha de dictar electrònicament, sens perjudici de la forma i el lloc assenyalats per la persona interessada per a la pràctica de les notificacions.

Així mateix, l'Administració no es pot abstenir de resoldre amb el pretext de silenci, obscuritat o insuficiència de les normes aplicables. Aquesta previsió legal és concordant amb l'obligació de resoldre a què hem fet esment més amunt (art. 21 de la LPACAP). No obstant això, l'Administració pot acordar inadmetre —és a dir, decidir que no examina i, per tant, denegar— les sol·licituds de reconeixement de drets no establerts a l'ordenament o mancades de fonament d'una manera manifesta.

Hem dit que la resolució s'ha de pronunciar també sobre les qüestions que es deriven del procediment que no hagin plantejat les persones interessades. La LPACAP estableix que per pronunciar-se sobre aquestes qüestions connexes, l'Administració ha d'obrir un tràmit perquè les persones interessades formulin al·legacions i aportin proves, si ho estimen oportú.

A més a més, la resolució dels procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada ha de ser congruent amb les peticions incloses en aquesta sol·licitud. En dictar la resolució, l'Administració no pot agreujar la situació inicial de la persona que presenta la sol·licitud.

Exemple:

Si se sol·licita la concessió d'una subvenció per a una explotació ramadera, no es pot dictar una resolució denegant-la per l'incompliment de requisits i, a més, ordenant la devolució de la subvenció pagada amb anterioritat. Això implicaria un agreujament contrari al principi de congruència. El que pot fer l'Administració és incoar un procediment per obtenir la devolució de les quantitats lliurades, atès que, per exemple, ha detectat que no s'han destinat a les finalitats subvencionades.

5.8.3. Terminació convencional

El procediment pot finalitzar mitjançant acord, pacte, conveni o contracte amb persones, tant de dret públic (altres administracions públiques) com de dret privat (persones físiques o jurídiques).

Tot i que és habitual que l'òrgan competent per dictar resolució decideixi unilateralment el contingut d'aquest acte, en determinades condicions pot pactar aquest contingut.

La terminació convencional, que estableix l'article 86 de la LPACAP, eximeix l'òrgan competent de dictar una resolució expressa.

Tanmateix, el pacte o conveni es pot inserir en el procediment i fundar el contingut de la resolució unilateral i expressa que es dicti per posar fi al procediment corresponent.

Els convenis o pactes en què es materialitza la terminació convencional estan subjectes al compliment dels requisits següents.

  • No poden ser contraris a l'ordenament jurídic, no poden tractar sobre matèries no susceptibles de transacció i han de buscar l'interès públic.
  • Com a contingut mínim, aquests acords o convenis han d'identificar les parts que intervenen, l'àmbit personal, funcional i territorial. En determinades ocasions s'han de publicar (p. ex., quan afectin un conjunt indeterminat de persones).
  • Els acords subscrits no poden comportar cap alteració de les competències atribuïdes als òrgans administratius, ni de les responsabilitats que corresponguin a les autoritats i funcionaris.

Exemples d'acabament convencional:

• Quan l'Administració i el titular d'una finca pacten el preu just en el tràmit d'avinença.

• Quan l'Administració i el particular fixen per mutu acord la indemnització per responsabilitat patrimonial de l'Administració. Aquest acord indemnitzador funda la resolució final del procediment. En aquest cas, però, hi ha una resolució posterior que posa fi al procediment, per la qual cosa no és l'acord amb la persona interessada el que produeix aquest efecte, tot i que afecta el contingut de la resolució final.

5.8.4. El desistiment

El desistiment ha estat, tradicionalment, un acte de la persona interessada pel qual retira o deixa sense efecte la seva sol·licitud que es troba en tràmit.

La voluntarietat de la presentació de la sol·licitud s’estén també al seu manteniment, de manera que quan la persona interessada vol posar fi a la sol·licitud formulada pot desistir de la seva instància.

Té efectes únicament procedimentals i no afecta la substantivitat dels seus drets o interessos, ja que els podrà esgrimir en un altre procediment diferent.

Exemple:

Un funcionari demana un trasllat però desisteix de la seva sol·licitud. Més endavant podrà tornar a presentar una nova sol·licitud de trasllat.

La LPACAP disposa també com a novetat el desistiment de l'Administració en els procediments iniciats d'ofici, només quan estigui expressament establert en la llei. La resolució per la qual s'acordi el desistiment de l'Administració ha de ser, en tot cas, motivada.

5.8.5. La renúncia

La renúncia, en canvi, afecta els drets subjectius de la persona interessada. Mitjançant la renúncia, la persona interessada fa abandonament d'un dret. És causa que determina la terminació del procediment de manera definitiva, però aquest efecte no es produeix fins que l'Administració dicta una resolució expressa que declara l'extinció del procediment.

La renúncia al dret impedeix fonamentar en aquest dret cap altra pretensió davant l'Administració.

L'Administració ha d'acceptar el desistiment i la renúncia i declarar conclòs el procediment, llevat dels casos següents:

  • No s'accepta la renúncia quan es tracta d'un dret irrenunciable segons l'ordenament jurídic.
  • Si la iniciació del procediment ha estat instada per dues o més persones, els efectes del desistiment i de la renúncia només s'estenen a les persones que els formulin.
  • Si hi ha terceres persones interessades comparegudes —que no han demanat la iniciació— també poden instar la continuació del procediment en el termini de deu dies des que reben la notificació del desistiment.
  • Per motius d'interès general, l'Administració pot limitar els efectes del desistiment o la renúncia a la persona interessada i continuar el procediment. El desistiment i la renúncia es poden fer per qualsevol mitjà que permeti tenir-ne constància. Habitualment és per escrit i es presenta als registres d'entrada, encara que també es fa sovint mitjançant compareixença davant l'òrgan que tramita el procediment.

Si l’escrit d’iniciació del procediment l’han formulat dues o més persones interessades, el desistiment o la renúncia només afecta les persones que l’hagin formulat

5.8.6. La caducitat

La caducitat del procediment és conseqüència de la seva paralització en determinades circumstàncies. No obstant això, perquè produeixi l'extinció del procediment cal que l'Administració la declari mitjançant una resolució expressa.

La caducitat es pot produir tant en els procediments iniciats d'ofici com en els iniciats a sol·licitud de la persona interessada.

La caducitat en els procediments iniciats d'ofici és un efecte de la paralització i consegüent falta de resolució i notificació en procediments sancionadors o desfavorables per a les persones interessades per causa no imputable a elles (art. 25.1.b de la LPACAP).

La caducitat en els procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada es produeix quan el procediment es paralitza per causa imputable a la persona interessada i provoca la terminació del procediment i l'arxivament de les actuacions (art. 95 de la LPACAP). El supòsit és excepcional ja que el procediment s'ha d'impulsar d'ofici en tots els seus tràmits (art. 71.1 de la LPACAP) i en comptades ocasions la continuació de la tramitació depèn exclusivament de la persona interessada.

Per exemple, quan la persona interessada no satisfà l'import de l'anunci de publicació de la informació pública que s'ha de practicar en un procediment iniciat a la seva sol·licitud. La LPACAP puntualitza que la caducitat no és procedent quan es tracta de mera inactivitat de la persona interessada que no afecta tràmits indispensables per dictar la resolució (art. 95.2).

Quan es doni el supòsit, l'Administració ha d'advertir la persona interessada de la paralització que es produeix en la tramitació del procediment, de manera que si en el transcurs de tres mesos la persona no duu a terme les activitats necessàries per reiniciar la tramitació, acordarà l'arxivament de les actuacions.

No obstant això, hi ha la possibilitat de no aplicar la caducitat quan, per motius d'interès general, convingui resoldre les qüestions objecte del procediment.

Els efectes de la caducitat són els mateixos en ambdós tipus de procediments (els iniciats d'ofici o a sol·licitud de la persona interessada): el procediment caducat s'acaba mitjançant la resolució que la declara, però es pot tornar a iniciar un nou procediment amb el mateix objecte, sempre que no hagi transcorregut el termini de prescripció de l'acció, ja que la caducitat no produeix automàticament la prescripció de les accions del particular o de l'Administració.

No obstant això, els procediments caducats no interrompen el termini de prescripció.

Dit d'una altra manera, si caduca un procediment sancionador, només se'n pot tornar a obrir un de nou per la mateixa infracció si no ha transcorregut el termini de prescripció, tenint present que el procediment caducat no ha interromput el seu còmput.

En el nou procediment iniciat en substitució del procediment caducat, s’hi poden incorporar els actes i tràmits el contingut dels quals s’hauria mantingut igual si no s’hagués produït la caducitat. En tot cas, en el nou procediment s’han d’executar els tràmits d’al·legacions, proposició de prova i audiència a la persona interessada.

5.8.7. La impossibilitat material de continuar el procediment

El procediment administratiu també finalitza si hi ha impossibilitat material de continuar-ne la tramitació derivada de causes sobrevingudes, és a dir, produïdes després d'iniciar-se.

Aquesta impossibilitat material és causa de la terminació del procediment, que s'ha de declarar mitjançant resolució motivada (art.84.2 de la LPACAP).

Exemples d'impossibilitat material:

• La mort de la persona interessada, si la relació jurídica no és transmissible.

• La pèrdua de l'objecte del procediment. Imaginem un procediment iniciat en virtut d'una sol·licitud de llicència d'obres en un edifici, que posteriorment cau per efecte d'un terratrèmol: el procediment s'acabarà sense necessitat d'una resolució final expressa sobre la concessió o no de la llicència.

• Reformes legislatives que fan innecessari el procediment. Per exemple, el procediment iniciat per sol·licitar una autorització per dur a terme una activitat. Si després d'iniciat s'aprova una llei que elimina l'exigència d'aquesta autorització, és evident que el procediment no continuarà.


↑ Índex de la unitat

5.9. Tramitació simplificada del procediment

Una altra de les novetats que aporta la LPACAP és la regulació de la tramitació simplificada del procediment. Es tracta d'un procediment sumari que comporta una reducció significativa dels tràmits a efectuar i, sobretot, del termini per emetre la resolució, tot i que en qualsevol moment l’òrgan instructor pot acordar la continuació segons la tramitació ordinària.

La LPACAP assenyala dos supòsits en què es pot acordar la tramitació simplificada: quan concorrin raons d’interès públic i quan la falta de complexitat del procediment aconselli aplicar la tramitació simplificada.

La tramitació simplificada d'un determinat procediment, el pot acordar l'Administració d'ofici o a instància de persona interessada.

Quan s'acordi d'ofici, si la persona interessada manifesta la seva oposició expressa, el procediment ha de seguir la tramitació ordinària.

En cas que la sol·licitin les persones interessades, l'òrgan competent ha de verificar que concorre algun dels supòsits que en permet l'aplicació. Si aprecia que no n'hi concorre cap, pot desestimar la sol·licitud en el termini de cinc dies des de la presentació, sense que la persona interessada pugui recórrer. Un cop transcorregut aquest termini de cinc dies, s’entén desestimada la sol·licitud.

Els procediments sotmesos a tramitació simplificada s'han de resoldre en trenta dies, a comptar del dia següent al que es notifiqui a la persona interessada l’acord de tramitació simplificada del procediment, llevat que resti menys per a la tramitació ordinària, cas en què s'hauran de resoldre en el termini restant.

La LPACAP concentra la tramitació simplificada en la realització dels tràmits que assenyala l'article 96.6:

a) Inici del procediment (d’ofici o a sol·licitud de la persona interessada).

b) Esmena de la sol·licitud presentada, si s’escau.

c) Al·legacions formulades a l’inici del procediment durant el termini de cinc dies.

d) Tràmit d’audiència, únicament quan la resolució hagi de ser desfavorable per a la persona interessada.

e) Informe del servei jurídic, quan sigui preceptiu.

f) Informe del Consell General del Poder Judicial, quan sigui preceptiu.

g) Dictamen del Consell d’Estat o òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma en els casos en què sigui preceptiu. La sol·licitud de dictamen s'ha fer en un termini que permeti complir el termini de resolució del procediment, i produeix la suspensió automàtica del termini per resoldre fins que aquell sigui emès. El dictamen pot ser emès en el termini de quinze dies si així ho sol·licita l’òrgan competent. Si el dictamen és desfavorable, el procediment continuarà d’acord amb la tramitació ordinària. En aquest cas, s’entenen convalidades totes les actuacions que s’hagin efectuat durant la tramitació simplificada del procediment, a excepció del dictamen del Consell d’Estat o òrgan consultiu equivalent.

h) Resolució.

Quan un procediment exigeix efectuar algun tràmit addicional, s'ha de tramitar de manera ordinària.


↑ Índex de la unitat

Resum de la unitat 5


Ordenació del procediment administratiu

  • El procediment administratiu és el conjunt de tràmits que d’acord amb la normativa aplicable ha de realitzar l’Administració per formar la seva voluntat i per dictar actes administratius. La tramitació del procediment administratiu s’ha de fer per mitjans electrònics, amb independència de la forma amb què l’Administració ha de relacionar-se amb les persones interessades. Cal distingir el procediment administratiu, que versa sobre l’activitat de l’Administració, de l’expedient administratiu, que és la documentació que formalitza i constata l’activitat administrativa. Els expedients també han de tenir forma electrònica.

  • La Llei estableix un seguit de principis que ordenen el procediment administratiu, dels quals es poden destacar la impulsió d’ofici del procediment; la tramitació per l’ordre d’incoació; la realització en un sol acte dels tràmits es puguin efectuar de manera simultània; i la realització dels tràmits per les persones interessades en 10 dies.
  • La persona instructora és la responsable de la tramitació del procediment, de la seva impulsió i de la realització dels tràmits que estiguin previstos.
  • Les fases del procediment administratiu són la iniciació, la instrucció i la finalització.

Iniciació

  • El procediment s’inicia d’ofici o a instància de persona interessada. Abans de l'acord d'iniciació, l'òrgan competent pot obrir un període d'informació o d'actuacions prèvies per analitzar la conveniència o no d'iniciar el procediment. Així mateix, l’òrgan competent pot adoptar mesures provisionals, abans de la iniciació o durant la tramitació del procediment, per tal d’assegurar l'eficàcia de la resolució que s'ha de dictar o per protegir els interessos implicats.
  • La iniciació d’ofici pot tenir lloc per pròpia iniciativa, com a conseqüència d'una ordre superior, per petició raonada d'altres òrgans o com a conseqüència d’una denúncia.
  • La iniciació a instància de persona interessada es realitza mitjançant la presentació d’una sol·licitud que ha de contenir les dades que estableix la Llei. Si la sol·licitud no conté les dades necessàries, l’Administració ha de requerir la persona interessada perquè esmeni i millori la sol·licitud, tot advertint-la que, de no fer-ho, es considera que desisteix de la seva sol·licitud.
  • Mitjançant la declaració responsable que compleix els requisits establerts per la normativa vigent i que compta amb la documentació que ho acredita, la persona interessada pot accedir al reconeixement o exercici d’un dret o bé l’inici d’una activitat. La persona interessada també pot emprar la comunicació per posar en coneixement de l’Administració que inicia una determinada activitat, en els supòsits determinats normativament.

Instrucció

  • Durant la fase d’instrucció es realitzen els tràmits necessaris per obtenir la informació necessària per resoldre el procediment administratiu.
  • Les persones interessades poden adduir al·legacions i aportar documents o altres elements de judici en qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d'audiència.
  • Mitjançant la prova es demostren fets rellevants per a la resolució del procediment. La persona instructora del procediment l'ha d'acordar quan l'Administració no tingui per certs els fets al·legats per les parts. Quan la persona interessada sol·liciti la seva pràctica, l'instructor només la podrà rebutjar quan sigui manifestament improcedent o innecessària, mitjançant una resolució motivada .
  • La persona instructora ha de sol·licitar els informes que siguin preceptius i els que es considerin necessaris per resoldre. Els informes són facultatius i no vinculants, llevat disposició expressa en contra.
  • Una vegada instruït el procediment, es posa de manifest a les persones interessades en el tràmit d'audiència, perquè puguin al·legar i presentar els documents que considerin oportuns en un termini no inferior a deu dies i no superior a quinze. Es pot prescindir d'aquest tràmit quan no constin en el procediment altres fets, al·legacions o proves que els adduïts per la persona interessada.
  • La informació pública s'acorda quan la naturalesa del procediment ho requereixi, per tal que qualsevol persona pugui examinar l'expedient i presentar al·legacions durant un termini que no pot ser inferior a vint dies. La compareixença en aquest tràmit no atorga per si mateixa la condició de persona interessada.

Finalització

  • La forma normal de terminació del procediment és la resolució, la qual decideix totes les qüestions plantejades per les persones interessades i les altres que se'n derivin. Abans que es dicti resolució, l'òrgan competent per resoldre pot acordar la realització de les actuacions complementàries indispensables per resoldre el procediment, i s'han de practicar durant un termini màxim de quinze dies, durant el qual el termini per resoldre queda suspès.
  • També finalitza el procediment per desistiment motivat de l'Administració i quan ho autoritzin les Lleis. I per desistiment o renúncia de la persona interessada, cas en què l'Administració els ha d'acceptar per complet llevat que demanin la continuació del procediment terceres persones interessades que s'hi hagin personat.
  • La caducitat posa fi als procediments iniciats a instància de persona interessada quan, paralitzada la tramitació del procediment per causa imputable a la persona interessada, aquesta no atén en termini el requeriment que li fa l'Administració de realitzar en tres mesos les actuacions que han de permetre reprendre la tramitació. L'Administració ha de dictar la resolució que declari la caducitat del procediment i notificar-la a la persona interessada.
  • La finalització del procediment també es produeix per impossibilitat material de continuar-lo per causes sobrevingudes, quan es declari per resolució motivada, i per terminació convencional, d'acord amb la disposició que la reguli.

Tramitació simplificada

  • L'Administració pot acordar, d'ofici o a sol·licitud de persona interessada, la tramitació simplificada del procediment quan ho aconsellin raons d'interès públic o la manca de complexitat del procediment. En aquest cas, el procediment s'ha de resoldre en el termini màxim de trenta dies.


↑ Índex de la unitat

Esquema de la unitat 5

Amplia l'esquema de la Unitat 5


↑ Índex de la unitat



← Inici | Unitat 6 →