logo1 logo2

Sou aquí:: inici » 2. L'acte administratiu com a manifestació de l'activitat administrativa

← Inici | Unitat 3 →

2. L'acte administratiu com a manifestació de l'activitat administrativa

2.1. Concepte, elements i tipologia dels actes administratius

Què té a veure un dictamen de la Comissió Jurídica Assessora amb un assentament en el registre electrònic d'apoderaments d'un organisme administratiu? La proposta de resolució d'un procediment sancionador de disciplina del mercat i consum, en què s'assembla a una autorització municipal per ocupar la via pública amb taules i cadires?

Què tenen en comú una resolució de la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública donant resposta a una reclamació contra la desestimació d'un recurs de reposició, d'una banda, i el braç d'un mosso d'esquadra alçat formant angle recte mentre estén l'altre horitzontalment, d'una altra?

Tots sis són actes administratius. Aquests constitueixen el mitjà essencial d'actuació de l'Administració pública.

2.1.1. Concepte

La doctrina ha elaborat aquesta àmplia definició, ja clàssica, de l'acte administratiu: la declaració intel·lectual de voluntat, judici, coneixement o desig emesa per l'Administració en l'exercici d'una potestat administrativa diferent de la reglamentària.

Quines són, doncs, les notes que caracteritzen l'acte administratiu?

  • És una declaració intel·lectual.

Això exclou:

Les activitats purament materials, com ara l'activitat tècnica de l'Administració, les execucions coactives de resolucions judicials o d'altres actes administratius anteriors, etc.

  • L'acte administratiu pot contenir els tipus de declaració següents:
  1. Una declaració de voluntat (p. ex.: la decisió o resolució final d'un procediment administratiu, la resolució d'un recurs d'alçada, l'acord d'aprovació definitiva d'un projecte d'obres, etc.).
  2. Una declaració de judici (p. ex.: actes consultius com ara informes o dictàmens, retiment de comptes, etc.).
  3. Una declaració de desig (p. ex.: propostes o peticions d'un òrgan −o un ens− administratiu a un altre).
  4. Una declaració de coneixement (p. ex.: certificacions, diligències, anotacions, registres de documents, actes de comunicació o informació, etc.).

Més exemples, tots al voltant d'un mateix tipus d'expedient:

-D'acte administratiu consistent en una declaració de coneixement: l'emissió, per part del Consorci Administració Oberta de Catalunya, d'un certificat d'identitat digital idCAT (que permet, entre d'altres, signar electrònicament la sol·licitud d'una beca Canigó).
-De declaració de judici: l'avaluació que fa l'Agència de Gestió d'Ajuts Universitaris i de Recerca (AGAUR) de les sol·licituds de beques Canigó per a la realització de pràctiques en organitzacions internacionals.
-De declaració de desig: la proposta de persones seleccionades per gaudir de les beques Canigó que, a la vista de les avaluacions de l'AGAUR i les disponibilitats pressupostàries, acorda la Comissió de Selecció.
-De declaració de voluntat: la resolució del conseller d'Afers i Relacions Institucionals, Exteriors i Transparència per la qual es concedeixen les beques Canigó.

  • La declaració ha de procedir de l'Administració.

Per tant, queden exclosos:

-tot i que produeixin efectes conforme amb el dret administratiu, els actes jurídics de les persones interessades (p. ex.: la presa de possessió d'una plaça a la qual ha estat nomenat un funcionari, les sol·licituds o instàncies que presentin les persones interessades, els recursos que interposin, etc.);

-els actes materialment administratius dictats per organismes públics no emmarcats dins de l'Administració (p. ex.: el Parlament de Catalunya, el Tribunal Constitucional, el Consell General del Poder Judicial, etc.);

-els contractes o convenis administratius, atès que són fruit d'un consentiment recíproc, no pas de la voluntat de l'Administració exclusivament i unilateralment.

  • La declaració es presenta com l'exercici d'una potestat administrativa. Arran del principi de legalitat, qualsevol actuació de l'Administració exigeix una habilitació prèvia de l'ordenament jurídic. Tots els actes administratius es fonamenten en el dret administratiu i s'enjudicien a través de la jurisdicció contenciosa administrativa.

Queden exclosos, doncs:

-els actes de l'Administració sotmesos al dret privat i a les jurisdiccions civil, mercantil i laboral;

-els anomenats actes polítics o de govern, dictats pels òrgans superiors de direcció política del poder executiu i no susceptibles de control per part de la jurisdicció contenciosa administrativa (p. ex.: la dissolució del Parlament, l'emissió de deute públic, l'adopció d'acords d'extradicció, etc.).

  • La potestat administrativa exercida ha de ser diferent de la potestat reglamentària. En dictar un reglament −també se'n sol dir disposició administrativa−, l'Administració crea normes que innoven l'ordenament jurídic i passen a formar-ne part; en canvi, amb un acte administratiu l'Administració es limita a aplicar l'ordenament jurídic.

No es tracta pas d'una simple diferència quantitativa –persones destinatàries generals o indeterminades per al reglament, i determinades per a l'acte–, atès que:

a) D'una banda, existeixen actes administratius que no apareixen adreçats a una persona destinatària concreta, sinó a un conjunt indeterminat de persones, o fins i tot a tota la col·lectivitat. N’hi ha a balquena, d’aquests actes administratius generals:

-De vegades, tot i ser determinable, no s’hi determina la pluralitat de persones destinatàries: p. ex., fixació dels torns de vacances per al personal d'un ajuntament, convocatòries d’exàmens, etc.

-Altres vegades, ni tan sols n’és possible la determinació prèvia o posterior: p. ex., convocatòries d’oposicions per cobrir llocs de treball, anuncis d’informació pública relatius a plans urbanístics, licitacions públiques, etc.

Exemples d'actes administratius amb pluralitat de persones destinatàries

-La convocatòria d'un concurs específic de mèrits i capacitats per proveir un lloc de treball.
-L'anunci de licitació per contractar el subministrament de pròtesis de genoll per a un hospital públic.
-La circular per la qual es regulen els criteris per realitzar trameses per part d'un departament de la Generalitat i els ens vinculats.

b) D'altra banda, resulta que en matèria organitzativa se solen dictar reglaments que afecten l’àmbit intern de l’Administració. Per això, se’ls anomena reglaments organitzatius o singulars: es refereixen a un departament o a una direcció general concrets, a la definició del perfil de llocs de treball d’un àmbit singular, etc. Són disposicions i no pas actes administratius, malgrat la singularitat del contingut, perquè l’organització sempre forma part de l’ordenament jurídic com a tal. A la Generalitat, els reglaments organitzatius, els dicta el conseller corresponent (art. 12, apartats b i d, de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya), llevat dels aspectes que són competència del Govern.

-L'ordre d'un conseller que modifica la composició d'un organisme consultiu de la Generalitat perquè passi a formar-ne part un representant de les associacions cinegètiques, tot i haver-se dictat únicament per afegir un vocal més a un òrgan específic d'un Departament, té caràcter reglamentari.

-En canvi, la resolució del mateix conseller per nomenar com a vocal d'aquell organisme la persona designada per les associacions cinegètiques −i alhora 12 persones més proposades pels ens de l'Administració local per renovar-hi els seus representants−, és un acte administratiu, tot i adreçar-se a una pluralitat de persones destinatàries.

La diferència, doncs, no rau en el nombre de persones destinatàries, sinó que és de grau: el reglament crea o innova normes; l'acte administratiu les aplica. Una comprovació ben senzilla ens servirà: l'acte administratiu −sigui singular o general− s'exhaureix en complir-lo, de manera que perquè les persones destinatàries el complissin de nou caldria dictar-ne un altre (una nova convocatòria, p. ex.); en canvi, el reglament no es consumeix en complir-lo sinó que és manté, és susceptible d'una pluralitat indefinida de compliments.

2.1.2. Elements

Tradicionalment s'enumeren un seguit d'elements que han de concórrer en un acte administratiu perquè aquest sigui vàlid, és a dir, conforme a l'ordenament jurídic. Es tracta d'un conjunt de condicions o requisits de validesa que el mateix ordenament imposa (articles 34 i següents de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, en endavant LPACAP).

Els elements de l'acte administratiu són: el subjectiu, l'objectiu, el causal, el teleològic i els formals.

Subjectiu

L'acte administratiu:

  • Ha de procedir d'un ens de dret públic amb capacitat i competència per dictar-lo.
  • Dins d'aquest òrgan, ha de fer-ho la persona o persones que hagin estat correctament o legalment investides per dictar-lo (és a dir, que hagin estat regularment nomenades, hagin pres possessió i estiguin en actiu com a titulars de l'òrgan o suplents) i no tinguin relació personal i directa o indirecta amb l'afer que s'hi tracta (és a dir, que no hi concorri cap causa legal d'abstenció ni de recusació, art. 23 i 24 de la LRJSP).

Exemples d'actes viciats pel que fa al seu element subjectiu

-L'acte dictat per una persona que no ha estat legalment adscrita a l'òrgan competent.

-Quan, tot i haver-hi nomenament legal, l'acte es dicta abans que aquest nomenament pugui produir efectes, etc.

Objectiu

L'objecte de la declaració de l'Administració pot ser un comportament, un fet, un bé, una situació jurídica o bé una barreja d'aquests objectes típics.

En qualsevol cas, però, aquest objecte ha de reunir inexcusablement tres característiques. Cal que sigui:

  • Possible (art. 47.1.c de la LPACAP). Aquest requisit no barra el pas a la impossibilitat jurídica -ja que aquesta equival senzillament a la il·legalitat-, sinó que es refereix:

-A una impossibilitat material o física de bon principi: p. ex., la concessió administrativa d'un cabal d'aigua que el rec d'on s'ha de prendre no pot dur.

-A una impossibilitat lògica: p. ex., quan l'aplicació d'una part de l'acte administratiu anul·la l'efecte requerit per una altra, de manera que totes dues no es poden aplicar alhora.

  • Lícit, és a dir, ajustat a l'ordenament jurídic (art. 34.2 de la LPACAP).
  • Determinat o determinable (art. 34.2 de la LPACAP), com la convocatòria a oposició o concurs de les vacants existents a la plantilla "a més d'aquelles que puguin produir-s'hi fins que finalitzi el termini de presentació de sol·licituds".

Exemples d'actes viciats quant al seu element objectiu

-L'acte d'extinció d'una concessió administrativa ja extingida fa temps.

-La imposició d'una sanció pecuniària sense concretar-ne la quantia.

-L'adjudicació d'un contracte de serveis a una persona que ja és morta.

-La resolució d'un recurs que mai no es va interposar.

Causal

L'element causal és la raó o circumstància que justifica en cada cas que l'acte administratiu pugui i hagi de ser dictat per l'Administració.

El supòsit de fet que dona lloc al naixement de l'acte administratiu s'ha d'establir, directament o indirectament, en la norma que atribueix la potestat que s'hi exercirà. Pot ser:

  • una situació material perfectament clara i objectivable (p. ex.: l'antiguitat d'un funcionari quant al reconeixement de triennis en el règim de retribucions); o bé
  • una situació més complexa o ambigua, per a l'apreciació de la qual caldrà fer una valoració o servir-se de l'experiència, o fins i tot utilitzar unes altres qualificacions jurídiques prèvies (és el cas de conceptes jurídics indeterminats com ara "perill", "urgència", "idoneïtat", "sostenibilitat", etc.).

Exemples d'actes viciats pel que fa a la seva causa

-La convocatòria d'un concurs de mèrits per a la provisió d'un lloc de treball que no és vacant.

-L'admissió a unes proves de selecció d'un aspirant que no reuneix els requisits de titulació.

Teleològic

L'acte administratiu ha d'anar adreçat sempre a aconseguir una finalitat pública; concretament, la que va determinar l'atorgament de la potestat exercida. Si no és així, en separar-se del seu element teleològic, l'acte estarà viciat de desviació de poder (art. 34.2 i 48.1 de la LPACAP).

En un acte administratiu que aparentment s'ajusta a la legalitat (perquè l'ha dictat l'òrgan competent, d'acord amb el procediment legalment establert, etc.) s'hi produirà, tanmateix, desviació de poder:

  • si a través de l'acte l'Administració persegueix fins privats en comptes de públics (incompliment del fi genèric); o
  • si hi persegueix fins públics diferents dels que estableix en cada cas l'ordenament jurídic (incompliment del fi específic).

Exemples

-D'incompliment del fi genèric: en el marc d'un decret de reestructuració d'un departament, una reforma orgànica que, sota el pretext de suprimir un lloc de treball emparant-se en l'àmplia discrecionalitat de la potestat autoorganitzadora de l'Administració, té realment com a finalitat deslliurar-se d'un funcionari (s'hi violaria la finalitat per a la qual l'Administració té concedida la potestat esmentada, que sempre s'ha d'exercir de la manera més convenient als interessos públics).

-D'incompliment del fi específic: un òrgan administratiu, que té atribuïda la potestat de policia i d'inspecció d'un determinat tipus d'aparells i instal·lacions industrials amb la finalitat de comprovar-ne la seguretat, utilitza la potestat esmentada amb una finalitat fiscal (únicament per poder percebre unes taxes).

Formals

La declaració en què consisteix l'acte administratiu no es pot produir de qualsevol manera. En primer lloc, s'ha de seguir un camí concret; i, en segon lloc, l'acte s'ha de manifestar a través d'unes formes determinades.

Els elements formals que ha de reunir un acte administratiu són els següents:

  • Pel que fa a la producció de l'acte: cal seguir el procediment administratiu corresponent, que facilitarà que l'Administració hi encerti i resulti eficaç i, alhora, garantirà els drets de les persones afectades. Aquest itinerari procedimental ha esdevingut fins i tot una exigència de rang constitucional (art. 105.c de la Constitució Espanyola, en endavant CE).
  • Quant a la forma externa de manifestació de l'acte, enfront de la llibertat de forma pròpia del negoci jurídic privat, generalment està taxada: llevat d'algunes excepcions, els actes administratius s'han de produir per escrit a través de mitjans electrònics (art. 36.1 de la LPACAP).
  • En relació amb el contingut de la forma ordinària de l'acte administratiu, aquest s'ha d'emetre en un document electrònic administratiu que, per considerar-se vàlid, ha d'incorporar tot el contingut requerit a l'article 26 de la LPACAP: format susceptible de tractament diferenciat, dades d'identificació, referència temporal, signatures electròniques, etc.

Per això s'hi sol estudiar el requisit de la motivació: determinats actes administratius han de ser motivats, és a dir, l'Administració ha de fer públiques les raons de fet i de dret en què ha fonamentat la seva decisió.

Exemples

• D'acte administratiu viciat pel que fa a la seva producció: la resolució mitjançant la qual es desestima una sol·licitud de responsabilitat patrimonial de l'Administració dictada sense haver tingut en compte el procediment fixat —amb les especialitats corresponents a aquesta matèria— a la LPACAP.

• D'acte viciat quant a la seva forma externa de manifestació: l'acte administratiu verbal mitjançant el qual, després d'haver-hi seguit el procediment legalment establert, s'imposa una sanció (la resolució sancionadora final hauria d'haver adoptat la forma escrita a través de mitjans electrònics).

2.1.3. Classes d'actes administratius

Els actes administratius poden ser objecte de moltes classificacions. Dependrà de la perspectiva que s’adopti en cada cas. Tot seguit veurem les que considerem més significatives.

a) Actes expressos i actes presumptes

  • Són actes expressos els produïts per una administració pública mitjançant una declaració clara i inequívoca de voluntat, judici, desig o coneixement. Segons el tipus de llenguatge que s’hi faci servir, l’acte exprés es pot formular:

-Per escrit a través de mitjans electrònics (supòsit general establert a la normativa vigent) o bé en paper (fins ara, la immensa majoria de casos).
-Oralment quan sigui possible pel tipus d’acte (com ara una ordre verbal impartida per un agent de trànsit al conductor d’un vehicle).
-Amb mímica (el braç estès horitzontalment amb què l’agent de trànsit ordena aturar-se a tots els usuaris de la via que s’acostin per aquella part de la calçada, p. ex.).

  • D’actes presumptes només pot haver-n’hi –llevat d’alguna excepció molt concreta com la que trobem a l’article 25.1.a de la LPACAP– en procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada. Davant de l’incompliment per part de l’Administració de l’obligació de resoldre expressament dins del termini fixat, el significat de la conducta administrativa el fixa de forma expressa l’ordenament jurídic que llavors, pel simple fet d'haver transcorregut el termini establert en cada cas, presumeix l’existència d’un acte administratiu:

-Generalment, estimatori (silenci administratiu positiu).
-Excepcionalment, desestimatori (silenci administratiu negatiu).

Exemples

-Acte exprés: resolució denegatòria, a través del portal ATRI, de la sol·licitud que va presentar una funcionària per gaudir d’un permís per malaltia greu d’un familiar.

-Silenci positiu: transcorregut el termini màxim (tres mesos) perquè es resolgui una sol·licitud de reconeixement tècnic de bosses i recipients de recollida de residus sanitaris, s’entén estimada.

-Silenci negatiu: transcorregut el termini màxim (un mes) per dictar i notificar la resolució del recurs potestatiu de reposició interposat contra la denegació d’una sol·licitud d’accés a la informació pública (art. 38 de la Llei 19/2014, de 29 de desembre), el recurs s’entén desestimat.

b) Actes definitius i actes de tràmit

  • Els actes definitius o resolutoris són els actes externs que resolen sobre la qüestió de fons que és objecte del procediment, i hi posen fi.
  • Els actes de tràmit són els que s’integren dins d’un procediment administratiu i hi fan de passos intermedis per a la preparació de l’acte definitiu: sovint són declaracions de judici (informes), de desig (propostes de resolució), de coneixement (certificacions), etc.

Exemples d'actes de tràmit

-Aquell mitjançant el qual s'admet a tràmit una sol·licitud.
-L’acte d’incoació d’un expedient sancionador.
-El dictamen de la Comissió Jurídica Assessora en un procediment de responsabilitat patrimonial de l’Administració.
-L’acte mitjançant el qual s'atorga audiència a les persones interessades en l'expedient.
-L’acord –adoptat per la ponència ambiental del Departament de la Generalitat competent en la matèria– de declaració d’impacte ambiental en el procediment d’aprovació del projecte de construcció de la variant d’una carretera.

c) Actes que posen fi a la via administrativa i actes que no hi posen fi

  • Els actes que no posen fi a la via administrativa són els actes que són recurribles davant del superior jeràrquic de l’òrgan que els va dictar, mitjançant un recurs d’alçada i, en el seu cas, mitjançant els recursos administratius especials que pugui haver-hi (art. 76 de la LRJPACat i art. 121 de la LPACAP).

A l’efecte de la interposició de recursos, s’entén que els òrgans de govern dels organismes o de les entitats públiques dependents de l’Administració de la Generalitat tenen com a superior el conseller o consellera del departament al qual estan adscrits, llevat que una llei estableixi el contrari (art. 75.3 de la LRJPACat).

  • Els actes que posen fi a la via administrativa són els actes que només poden ser impugnats en via administrativa mitjançant el recurs potestatiu de reposició, o bé davant de la jurisdicció contenciosa administrativa.

Posen fi a la via administrativa (art. 114.1 de la LPACAP) els actes següents:

a) Les resolucions dels recursos d’alçada.
b) La resolució dels procediments a què es refereix l'article 112.2 de la LPACAP (a Catalunya, els procediments de reclamació o d’impugnació establerts a l’article 79 de la LRJPACat).
c) Les resolucions dels òrgans administratius que no tinguin superior jeràrquic, llevat que una llei estableixi el contrari.
d) Els acords, els pactes, els convenis o els contractes que tinguin com a efecte la finalització del procediment.
e) La resolució administrativa dels procediments de responsabilitat patrimonial.
f) La resolució del procediment complementari de fixació de responsabilitat civil en matèria sancionadora a què es refereix l'article 90.4 de la LPACAP.
g) Les altres resolucions d'òrgans administratius quan una disposició legal o reglamentària així ho estableixi.

A més, en l’àmbit de l’Administració de la Generalitat (art. 75 de la LRJPACat), posen fi a la via administrativa els actes administratius dels òrgans següents:

a) El president o presidenta de la Generalitat, el Govern, els consellers i, si escau, el conseller primer o consellera primera, i el vicepresident o vicepresidenta.
b) Els secretaris generals, els directors generals i els òrgans directius dels organismes i les entitats públiques dependents de l’Administració de la Generalitat en matèria de personal.
c) Qualsevol altre òrgan, si actua per delegació d’un òrgan l’actuació del qual posa fi a la via administrativa.
d) Els òrgans que no tenen superior jeràrquic, llevat que una llei estableixi el contrari.
e) Altres òrgans, si així ho estableix una norma.

Finalment, pel que fa als ens que integren l’Administració local -ajuntaments, consells comarcals, etc.-, posen fi a la via administrativa les resolucions dels òrgans i les autoritats següents (art. 172.2 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya):

a) Les del ple, les dels alcaldes o presidents, les de les comissions de govern i les del gerent, llevat dels casos excepcionals en què la Llei requereix l'aprovació ulterior d'una altra administració o quan és procedent la interposició de recurs en via administrativa, en els supòsits de delegació o assignació de competències.
b) Les de les autoritats i els òrgans inferiors en els casos en què resolen per delegació de l'alcalde o alcaldessa, president o presidenta o altres òrgans les resolucions dels quals posen fi a la via administrativa.
c) Les de qualsevol altra autoritat o òrgan, si una disposició legal ho estableix.

També posen fi a la via administrativa

•Les actuacions de l’Administració en via de fet, en cas que es reaccioni contra aquestes per mitjà de recurs contenciós administratiu (art. 46.3 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa).

•Els actes administratius que lesionin drets susceptibles d’empara constitucional, a l’efecte del procediment especial de protecció de drets fonamentals (art. 115.1 de la LJCA).

d) Actes ferms i actes no ferms

  • Un acte no és ferm quan encara és susceptible de recurs ordinari en via administrativa o davant de la jurisdicció contenciosa administrativa.
  • L’acte ferm és aquell contra el qual ja no hi caben recursos ordinaris, sia administratius, sia en via contenciosa administrativa. Així

-Un acte que posa fi a la via administrativa, si no és impugnat en via judicial, esdevé ferm.

-Un acte que no exhaureix la via administrativa, si no és impugnat en via ordinària administrativa (perquè no s'hi ha interposat el pertinent recurs d’alçada dins del termini establert, posem per cas), també esdevé ferm.

No confonguem l'acte ferm amb l’acte definitiu, ni tampoc amb el que posa fi a la via administrativa.

e) Actes favorables, desfavorables i de doble efecte

  • Són actes favorables els que afavoreixen la posició jurídica de la persona o persones destinatàries: els atorguen o els reconeixen un dret; n’estimen una pretensió administrativa, o bé les deslliuren d’una limitació, d’una obligació, d’un gravamen, etc.
  • Els actes desfavorables o de gravamen són els que afecten negativament l’esfera jurídica dels particulars: se’ls denega una sol·licitud, se’ls restringeix un dret o, en general, se’ls imposa una conseqüència jurídica o patrimonial negativa.
  • Els actes de doble efecte o mixtos són els que contenen elements propis d’ambdues categories, de manera que són favorables per a unes persones i de gravamen per a unes altres.

Exemples

-D'actes administratius favorables: una exempció tributària; l’atorgament d’una subvenció, la condonació d’un deute, etc.

-D'actes de gravamen: la imposició d’una multa; la declaració d’utilitat pública i interès social d’un bé, a l’efecte de la seva expropiació forçosa; una ordre d’execució en matèria d’urbanisme, la fixació d’horaris comercials, etc.

-D'actes de doble efecte: una expropiació forçosa amb beneficiari privat, la prohibició del trànsit de vehicles per una via pública en benefici dels vianants, etc.

f) Actes singulars i generals

  • Els actes singulars tenen com a destinatari una persona o un grup individualitzat de persones.
  • Els actes generals afecten una pluralitat determinada o, de vegades, indeterminada de persones. Tinguem present que són actes i no pas disposicions administratives, atès que no tenen caràcter normatiu, i s’exhaureixen tan bon punt es consumeix el pressupòsit de fet que en justifica la producció.

Exemples:

-Singular: l’atorgament d’una autorització ambiental integrada per implantar una foneria de metalls ferrosos amb una capacitat de producció superior a 20 tones diàries.

-General: la instrucció, difosa a través de la intranet de cada Departament, sobre justificació d’absències per motius de salut i per assistència a consulta mèdica del personal al servei de l’Administració de la Generalitat.

g) Actes reglats i actes discrecionals

  • Són actes administratius reglats els dictats en exercici de potestats reglades, és a dir, les potestats en què no existeix cap marge de decisió entre diverses opcions possibles. Per tant, l’òrgan administratiu competent ha d’aplicar-hi l’única opció admesa jurídicament.

Pel fet que la norma contingui conceptes jurídics indeterminats (p. ex., “interès públic”, “ruïna”, “impacte ambiental”, “bona fe”, “funció social”, etc.), la potestat no deixa de ser reglada, tot i que l’intèrpret es trobi amb un inevitable marge d’apreciació que la doctrina i la jurisprudència dels tribunals miren de reduir al mínim.

  • Són actes discrecionals els que l’Administració dicta en exercici de potestats discrecionals, les quals permeten a l’òrgan competent de triar entre diverses opcions, totes admeses jurídicament, la que millor satisfaci l'interès públic. Aquesta discrecionalitat es pot controlar comprovant si és coherent amb els fets que en determinen i justifiquen l’exercici, a través dels principis generals del dret i, especialment, mitjançant els elements reglats que mai no falten en cap acte administratiu, entre els quals en destaca la finalitat (si aquesta és diferent de la que disposa l’ordenament jurídic, s’hi produirà desviació de poder).

Exemples

-Actes reglats: la imposició d’una multa de trànsit; la concessió d’una llicència urbanística d’obres; la liquidació d’un tribut; la jubilació per edat d’un funcionari, etc.

-Actes discrecionals: l’acord de declaració d’impacte ambiental del projecte de regadiu i concentració parcel·lària del Segarra-Garrigues; la concessió, denegació o revocació del permís d’armes per a rifles; l’aprovació d’un pla d’ordenació urbanística municipal, etc.


↑ Índex de la unitat

2.2. Forma

L'acte administratiu, en sobrepassar la fase de gestació interna, necessita una forma externa de manifestació. A diferència del que s'esdevé en els negocis jurídics privats, en què impera el principi de llibertat de forma (art. 1278 del Codi Civil), la forma de l'acte administratiu obeeix a unes regles taxades.

2.2.1. Regles

Les regles taxades conforme a les quals s'han de produir els actes administratius són aquestes:

  • Regla general: els actes administratius s'han de produir per escrit a través de mitjans electrònics.
  • Excepcions: els actes administratius poden tenir una altra forma —diferent de l'escrita a través de mitjans electrònics— quan la seva naturalesa exigeixi una altra forma més adequada d'expressió i constància (art. 36.1 de la LPACAP).

Alguns exemples d'actes administratius que tenen una forma diferent

-La urgència pot exigir que determinades ordres —de policia general, com ara la intimació perquè es dissolgui una manifestació— es produeixin de forma oral o mitjançant fórmules acústiques que en reforcin l'eficàcia: tocs de xiulet imperatius, posem per cas.

-La necessitat que els reconegui qualsevol persona que condueix un vehicle —del país o estrangera— justifica que els senyals de trànsit es manifestin per signes convencionals de caràcter internacional.

-Semblantment, els senyals a través de gestos dels agents encarregats de regular el trànsit.

-Per arribar a totes les persones destinatàries, l'acte administratiu adopta fins i tot una forma de manifestació acústica en el cas dels semàfors per a invidents.

Aquestes excepcions, però, tenen caràcter restrictiu: perquè s'admetin, cal que la naturalesa de l'acte administratiu exigeixi una altra forma més adequada. D'una altra banda:

  • En el cas d'un òrgan administratiu que dicti actes administratius de forma verbal i calgui deixar-ne constància escrita, aquesta l'ha d'efectuar i signar el titular de l'òrgan inferior o funcionari que la rebi oralment, i en la seva comunicació ha d'expressar l'autoritat de la qual procedeix. Si es tracta de resolucions, s'ha d'actuar d'acord amb el que estableix l'article 36.2 de la LPACAP.
  • Quan calgui dictar una sèrie d'actes administratius de la mateixa naturalesa (p. ex.: concessions, nomenaments, etc.), es poden refondre en un únic acte. S'hi ha d'especificar, tanmateix, les persones o altres circumstàncies que individualitzin els efectes de l'acte per a cada persona interessada (art. 36.3 de la LPACAP).

2.2.2. La redacció de l'acte administratiu

Com es redacta normalment el contingut de l'acte administratiu?

Pel que fa a les resolucions, un exemple emblemàtic, la pràctica ha anat encunyant al llarg del temps la mateixa vestidura exterior, manllevada de la típica de les normes. És com si l'Administració, per inèrcia, hagués mantingut la mateixa forma externa d'expressar-se:

  1. Un encapçalament en què s'identifica l'òrgan emissor;
  2. Un preàmbul, que fa referència a les normes que s'han tingut en compte i els tràmits que s'han dut a terme per dictar-la;
  3. La motivació, quan pertoqui legalment;
  4. La part dispositiva de la resolució (sanció, jubilació, etc.);
  5. El lloc, la data i la signatura.

2.2.3. Requisits de l'acte administratiu com a document electrònic

L'acte administratiu, doncs, s'ha d'emetre normalment en un document electrònic. Per considerar-se vàlid, ha de complir els requisits següents i ser traslladat a un tercer a través de mitjans electrònics (art. 26 de la LPACAP):

  • Contenir informació arxivada en un suport electrònic segons un format susceptible d'identificació i tractament diferenciat;
  • Disposar de dades d'identificació que en permetin la individualització;
  • Incorporar una referència temporal del moment en què s'ha emès, les metadades mínimament exigides i, finalment, les signatures electròniques que corresponguin.

Parem esment en el fet que l'encapçalament identificatiu, el lloc, la data i la signatura tradicionals han passat a formar part del contingut taxat del document electrònic administratiu. El qual, lògicament, incorpora també (art. 26.2.a de la LPACAP) la resta d'informació pròpia de cada acte administratiu: preàmbul, motivació i part dispositiva, en cas de tractar-se d'una resolució; antecedents, fonaments de dret i conclusions, en els informes; certificació i fórmula de certificació, en un certificat, etc.


↑ Índex de la unitat

2.3. Motivació

La subjecció de l'activitat administrativa a la Llei ha propiciat que es facin públiques les raons o motius en què es fonamenten les resolucions de l'Administració.

2.3.1. Concepte

En sentit formal, la motivació és l'exteriorització o explicació de les raons que han portat un òrgan administratiu a dictar un acte administratiu determinat.

No és un requisit típic de tots els actes administratius; només d'alguns. Els que constitueixen declaracions de judici, posem per cas: qui podria entendre un informe sense motivació, si justament aquesta és la manera d'expressar de manera raonada qualsevol judici? Igualment pel que fa a la resolució en què es desestima un recurs d'alçada: la persona destinatària d'aquesta denegació reiterada, no en mereix com a mínim una explicació? I quan l'Administració dicta un acte en què se separa del criteri que ha seguit fins llavors, no convé que manifesti les raons per les quals ha actuat d'una manera diferent?

2.3.2. Finalitat

Tot comptat, la finalitat de la motivació és fer possible el control o la fiscalització jurisdiccional dels actes de l’Administració, establint la necessària relació de causalitat entre els antecedents de fet, la normativa aplicable i la decisió adoptada. Això facilitarà a les persones destinatàries dels actes administratius els mitjans necessaris per a la millor defensa dels seus drets i interessos legítims.

Tant és així que dins del dret dels ciutadans a una bona administració s'ha inclòs el dret que les decisions de les administracions públiques estiguin motivades (art. 22 de la LRJPACat).

2.3.3. Actes administratius que requereixen motivació

A l'article 35.1 de la LPACAP es recullen els actes administratius que han de ser motivats. En síntesi, són aquests:

a) Els que limitin drets subjectius o interessos legítims.

b) Els que resolguin procediments de revisió d’ofici de disposicions o actes administratius, recursos administratius i procediments d’arbitratge i els que en declarin la inadmissió.

c) Els que se separin del criteri seguit en actuacions precedents o del dictamen d’òrgans consultius.

d) Els acords de suspensió d’actes, així com l’adopció de mesures provisionals que estableix l’article 56 de la LPACAP.

e) Els acords d’aplicació de la tramitació d’urgència, d’ampliació de terminis i de realització d’actuacions complementàries.

f) Els que rebutgin proves proposades per les persones interessades.

g) Els actes que acordin la terminació del procediment per la impossibilitat material de continuar-lo per causes sobrevingudes, així com els que acordin el desistiment per l’Administració en procediments iniciats d’ofici.

h) Les propostes de resolució en els procediments de caràcter sancionador, així com els actes que resolguin procediments de caràcter sancionador o de responsabilitat patrimonial.

i) Els actes que es dictin en l’exercici de potestats discrecionals, així com els que s’hagin de dictar en virtut d’una disposició legal o reglamentària expressa.

Exemples de manca de motivació

-L'acord pel qual s'aplica la tramitació d'urgència a un procediment administratiu sense indicar-hi les raons d'interès públic que ho han aconsellat.

-L'adjudicació d'un contracte de servei de recollida i transport de residus, sense explicar-hi per què s'han desestimat les ofertes de la resta de licitadors que no han obtingut l'adjudicació ni els avantatges de l'oferta de l'empresa adjudicatària.

-La resolució en què es concedeix l'accés a la informació pública sol·licitada −basant-se en la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern− i, sense indicar-hi els motius, s'estableix com a forma d'accés un format diferent al demanat.

2.3.4. Com motivar un acte administratiu

S'hi poden distingir:

  • Una regla general, segons la qual la motivació s'ha de referir de manera succinta als fets i als fonaments de dret que justifiquen la resolució. Per tant, motivar un acte administratiu implica normalment fer tres operacions successives:
  1. Fixar els fets que es prenen en consideració.
  2. Incloure aquests fets en el supòsit d'una norma jurídica.
  3. Raonar per què aquesta norma jurídica imposa la resolució que s'adopta a la part dispositiva de l'acte.

Que la referència sigui succinta (art. 22.c de la LRJPACat i art. 35 de la LPACAP) vol dir que no cal que resulti prolixa, casuística ni exhaustiva. Pot ser breu i concisa, mentre permeti assolir aquestes dues finalitats alhora: a) Exterioritzar el fonament jurídic de la decisió adoptada, fent explícit que aquesta respon a una determinada interpretació i aplicació de la normativa vigent; i b) Permetre’n el control pels tribunals mitjançant l’exercici efectiu dels recursos establerts per l’ordenament jurídic (Sentència del Tribunal Constitucional 150/1988, de 15 de juliol).

N’hi ha prou amb una motivació racional i suficient: però això implica que, com més complexitat tècnica de la matèria a què es refereix l’acte administratiu, més gran serà l’exhaustivitat exigible (pensem en la declaració d’impacte ambiental del projecte de construcció d’una central tèrmica de cicle combinat, p. ex.).

No hi cap la motivació generalitzada, imprecisa o estereotipada. Tanmateix, en alguns casos sí que es pot efectuar:

-Mitjançant la remissió als informes o dictàmens previs: l'acceptació d'informes o dictàmens serveix de motivació a la resolució quan s'incorporin al text d’aquesta (art. 88.6 de la LPACAP). Per bé que no es pot motivar una resolució basant-se en informes que són en un altre expedient, ni amb la mera remissió global a certa normativa.

-Utilitzant formularis, models o fórmules estereotipades, sempre que amb aquests es respongui de manera congruent a la justificació adequada de cada cas, i permetin conèixer les raons de la decisió (STC 74/1990, de 23 d’abril). Res no impedeix que sèries semblants o idèntiques d’actes administratius es puguin trobar motivades de la mateixa manera: és el cas dels anomenats actes massa, en què fins i tot s’hi incorpora una motivació preimpresa, ben freqüent en matèria tributària.

  • En el cas d'actes que posin fi als procediments selectius i de concurrència competitiva: la motivació de les adjudicacions s’ha de fer de conformitat amb el que disposen les normes que regulen les convocatòries respectives. Però sempre han de quedar acreditats en el procediment els fonaments de la resolució que s’adopti (art. 35.2 de la LPACAP).


↑ Índex de la unitat

2.4. Eficàcia

Els actes de les administracions públiques subjectes al dret administratiu es presumeixen vàlids i produeixen efectes des de la data en què es dicten, llevat que s’hi disposi una altra cosa. Com a regla general, l’article 39.1 de la LPACAP estableix una presumpció de validesa en virtut de la qual l’acte administratiu desplega tots els seus efectes mentre no se’n demostri la invalidesa.

No confonguem l’eficàcia de l’acte administratiu amb la mera producció física o material d’efectes a la realitat. Així:

-L’autorització municipal d’ocupació de la via pública mitjançant un tendal és eficaç encara que el seu titular, per la raó que sigui, no hagi dut a terme la instal·lació autoritzada.

-Altrament, si l’Administració ocupa físicament una finca sense cap procediment expropiatori previ, aquesta ocupació de fet no treu que aquesta expropiació, nul·la de ple dret, estigui mancada d’eficàcia.

2.4.1. L'eficàcia demorada

La regla general és que els actes administratius gaudeixen d'eficàcia immediata. Però aquest principi té nombroses i significatives excepcions. Heus aquí els supòsits en què es demora l’eficàcia de l'acte administratiu:

  • Quan el mateix acte ho estableixi així (art. 39.1 de la LPACAP).

Els actes administratius poden subordinar el començament de la seva eficàcia a un moment posterior determinat (terme inicial) o a la concurrència d’un esdeveniment futur i incert (condició suspensiva), sempre que això no resulti contrari al contingut propi de l’acte.

Exemples

-L’atorgament d’una autorització per instal·lar una guingueta a la platja “a partir del 15 de juny de 2017”.

-L’atorgament d’un permís condicionat a l’acreditació, en un termini determinat, de cert requisit.

  • Quan així ho exigeixi el contingut de l’acte. És a dir, quan l’acte administratiu, per la seva mateixa naturalesa, no pot produir efectes sense que s’esdevingui un fet posterior.

Exemples

-L’ordre d’enretirar la neu de les voreres als propietaris dels negocis que hi afronten: fins que nevi no existiran els pressupòsits de fet perquè es pugui complir.

-El nomenament d’un funcionari o funcionària, que no adquireix eficàcia fins a la presa de possessió.

  • Quan l’eficàcia estigui supeditada a la notificació o publicació de l’acte administratiu.

La jurisprudència del Tribunal Suprem ho ha interpretat des d’una perspectiva favorable a la persona destinatària de l’acte: aquesta demora es refereix només als actes no favorables a la persona interessada, ja que altrament quedaria a l’albir de l’Administració demorar indefinidament els efectes dels actes favorables en no notificar-los.

  • Quan l’eficàcia estigui supeditada a l’aprovació superior.

Hi ha casos en què l’ordenament reconeix un poder de control d’un òrgan superior sobre l’activitat de l’òrgan inferior −o bé d’una administració sobre un altre ens públic− amb posterioritat al moment en què s'ha dictat l'acte administratiu.

Exemple

Per prestar serveis essencials en règim de monopoli, un ens local necessita l’aprovació del Govern de la Generalitat (article 245.2 del Decret legislatiu 2/2003, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya).

  • Quan l’acte administratiu tingui caràcter sancionador i no exhaureixi la via administrativa (o quan, sense exhaurir-la, esdevingui ferm perquè no s'ha impugnat en termini).

D’acord amb l’article 90.3 de la LPACAP, la resolució que posa fi al procediment sancionador és executiva quan no s’hi pugui interposar cap recurs ordinari en via administrativa.

2.4.2. La retroactivitat

Per raons elementals de seguretat jurídica, la regla general és la irretroactivitat dels actes administratius. Per això la Llei estableix com un supòsit excepcional la possibilitat que s’anticipin els efectes d’un acte administratiu a un moment anterior al del seu naixement (art. 39.3 de la LPACAP).

Aquestes excepcions a la regla general, en les quals es pot atorgar eficàcia retroactiva als actes administratius, són les següents:

  • Quan un acte administratiu ha estat anul·lat i, en substitució d’aquest, se’n dicta un altre.

Aquest altre acte, dictat amb data posterior a la de l’acte anul·lat, pot retrotreure els seus efectes a la data en què va ser dictat el primer acte administratiu (el que ha estat anul·lat), amb dues importants precisions:

  1. Si l’acte administratiu que es dicta en substitució de l'altre és favorable per al ciutadà o ciutadana, llavors podrà tenir efectes retroactius.
  2. Si l’acte que es vol fer retroactiu en substitució de l’anul·lat és desfavorable, la retroactivitat només serà possible si la il·legalitat de l’acte anul·lat resulta imputable a la persona destinatària.

Exemples

-Si el cànon d’una concessió de domini públic s’ha fixat per sota d’allò legalment establert a conseqüència d’un suborn perpetrat per la persona interessada, llavors l’Administració podrà impugnar l’acte inicial o revisar-lo d’ofici i, un cop anul·lat, fixar amb efectes retroactius, des de l’inici de la relació amb el concessionari, l’import legal del cànon.

-En canvi, si el cànon de la concessió esmentada es va fixar erròniament sense que hi intervingués gens la persona interessada, que va confiar legítimament en la legalitat de l’import establert per l’Administració, aquesta podrà corregir aquella fixació incorrecta, però no pas amb efectes retroactius.

  • Quan l’acte administratiu compleix aquestes tres condicions:
  1. Que produeixi efectes favorables a la persona interessada;
  2. Que els supòsits de fet que justifiquen l’acte administratiu existeixin ja en la data a la qual se’n retrotreguin els efectes, i
  3. Que l’eficàcia retroactiva no lesioni drets o interessos legítims d’altres persones.

Així, amb la retroactivitat l’Administració pot posar remei als perjudicis causats per retards en la seva actuació. No cal dir que, d’aquesta discrecionalitat, se n’ha de fer ús de conformitat amb els principis generals del dret administratiu: p. ex., vulneraria el principi d’igualtat una decisió que reconegués la retroactivitat d’un benefici només a una persona –o a un grup– enfront d’altres.

2.4.3. L'eficàcia devers les altres administracions

Les normes i els actes dictats per un òrgan administratiu en l’exercici de la seva pròpia competència són obligatoris per a la resta dels òrgans administratius, encara que no depenguin jeràrquicament entre si o pertanyin a una altra administració.

Quan una d’aquestes altres administracions consideri il·legal un d’aquells actes i hagi de dictar-ne un que s’hi basi, pot requerir prèviament l’administració autora perquè l’anul·li o el revisi, abans d’interposar el recurs contenciós administratiu. Aquest requeriment –establert en els litigis entre administracions a l’article 44 de la LJCA– suspèn el procediment fins que s’atengui o es resolgui el recurs contenciós administratiu (art. 39.5 i 22.2.a de la LPACAP).

Aquest supòsit comporta la possibilitat que una administració impugni un acte d'una altra, amb independència del temps transcorregut, sempre que s'hi donin els requisits que estableix el precepte de la LJCA esmentat.

2.4.4. Cessació temporal de l'eficàcia: la suspensió

2.5. La notificació dels actes administratius

La notificació és un acte administratiu pel qual s’assabenta les persones interessades:

  • Del contingut i de la naturalesa d’un altre acte administratiu que les afecta, i
  • Dels mecanismes jurídics de què disposen per reaccionar contra l’acte notificat.

La notificació és diferent de la mera comunicació, que consisteix únicament a assabentar algú d'alguna cosa sense que calgui indicar-hi cap recurs, atès que la persona destinatària no està legitimada per impugnar-ho. P. ex., notificarem l'adjudicació d'un contracte a les empreses que hi han licitat, i alhora la comunicarem internament al funcionari responsable del seguiment d'aquell contracte per al seu coneixement.

Pel que fa a la naturalesa de la notificació:

  • No forma part de l’acte notificat, sinó que el segueix. Per tant, la notificació pot afectar la vinculació de l’Administració a l’acte administratiu, però no a l'existència ni a la validesa d'aquest, que són anteriors en el temps.
  • Té caràcter instrumental i accessori respecte a l’acte que s’hi pretén comunicar.
  • La notificació té dos efectes:
  1. Constitueix una condició jurídica per a l’eficàcia dels actes administratius respecte de les persones interessades que hi veuen afectats els seus drets o interessos. Fins al punt que, en situacions jurídiques col·lectives en què el mateix acte es notifica a cadascuna de les persones que hi intervenen, els terminis −i, en general, els efectes de l'acte− no es computen ensems, sinó a cadascú segons la data en què n'ha estat notificat.
  2. Actua com a requisit perquè comencin a transcórrer els terminis d’impugnació de l’acte notificat. Així, aquests es computen a partir de l'endemà de la notificació.

Val a dir que l’acte administratiu no notificat no està mancat totalment d’eficàcia, atès que l’Administració que l’ha dictat no pot ignorar-lo. Per tant: tindrem l'acte per existent a l’efecte de la seva revisió; constituirà un precedent administratiu que exigirà motivar els actes posteriors contraris (art. 35.1.c de la LPACAP), i pot vincular l’Administració que l’ha dictat, si s’invoca la doctrina segons la qual no és admissible actuar contra els propis actes.

2.5.1. Requisits subjectius

  • Qui notifica?

D’acord amb l’article 40.1 de la LPACAP, notifica l’òrgan que dicta les resolucions i els actes administratius.

  • A qui es notifica?

La notificació s’ha de practicar a les persones interessades els drets i interessos de les quals siguin afectats per l’acte administratiu.

2.5.2. Requisits objectius

  • Quins actes administratius es notifiquen?

Per lògica, només són objecte de notificació els actes administratius expressos, tant escrits −sia a través de mitjans electrònics, sia en paper− com orals, però no els actes presumptes. Això no vol dir que tot acte exprés hagi de ser notificat: els actes de tràmit no qualificats, les circulars, les instruccions de servei, etc., no es notifiquen.

  • Què ha de contenir qualsevol notificació?
  1. El text íntegre de la resolució.
  2. La indicació de si l’acte notificat posa fi o no a la via administrativa.
  3. L’expressió dels recursos que siguin procedents, si s’escau, en via administrativa i judicial, sens perjudici que les persones interessades puguin exercir, si s’escau, qualsevol altre que considerin procedent.
  4. L’especificació de l’òrgan davant el qual s’han de presentar els recursos.
  5. El termini per interposar-los.
  • Com a regla general, la notificació amb contingut defectuós no produeix efectes. No obstant això, aquesta regla ha de ser matisada: les notificacions que continguin el text íntegre de l’acte i ometin algun dels altres requisits, produeixen efecte a partir de la data en què la persona interessada dugui a terme actuacions que suposin el coneixement del contingut i l’abast de l’acte objecte de la notificació, o hi interposi qualsevol recurs que sigui procedent.

Exemple

-Una resolució de 27 de juliol de 2015, relativa al reingrés al servei actiu d’un funcionari en situació d’excedència voluntària, es notifica a la persona interessada sense indicar-hi els recursos procedents. Tot i que el funcionari no hi recorre fins al 25 de gener de 2016 –quan ja feia temps que havia expirat el termini d’un mes per fer-ho–, la notificació defectuosa només ha començat a produir efectes en interposar-s’hi el corresponent recurs administratiu que, per això mateix, queda dins del termini legal.

  • Altrament, i només a l'efecte d’entendre complerta l’obligació de notificar dins del termini màxim de durada dels procediments, n’hi ha prou que la notificació contingui:
  1. El text íntegre de la resolució.
  2. L’intent de notificació degudament acreditat.
  • D’altra banda, a les notificacions adreçades a més d’una persona interessada, les administracions públiques poden adoptar les mesures que considerin necessàries per protegir les dades personals que constin a l’acte administratiu (art. 40 de la LPACAP).

2.5.3. Temps

La notificació s’ha de cursar dins del termini de deu dies hàbils a partir de la data en què s’ha dictat l’acte administratiu (art. 40.2 de la LPACAP).

La infracció d’aquest termini, d’acord amb la jurisprudència, constitueix una simple irregularitat que no afecta la validesa de la notificació (la notificació tardana s’ha arribat a considerar invàlida únicament si s'ha acreditat que de la demora s’han derivat danys a la persona interessada).

2.5.4. Condicions generals per practicar les notificacions

Les trobem regulades, bàsicament, a l'article 56 de la LRJPACat i a l'article 41 de la LPACAP.

a) Requisits comuns de qualsevol notificació

Independentment del mitjà que s’utilitzi, la notificació serà vàlida si permet tenir constància:

  1. Del seu enviament o posada a disposició;
  2. De la recepció o l’accés per part de la persona interessada, o de qui la representi;
  3. De les seves dates i hores;
  4. Del contingut íntegre de l’acte notificat; i
  5. De la identitat fidedigna del remitent i destinatari.

L’acreditació de la notificació efectuada s’ha d’incorporar a l’expedient (art. 56 de la LRJPACat).

b) Regla general

Les notificacions s’han de practicar preferentment per mitjans electrònics i, en tot cas, quan la persona interessada estigui obligada a rebre-les per aquesta via.

Determinats col·lectius estan obligats a relacionar-se amb l’Administració per mitjans electrònics (art. 14 de la LPACAP):

  1. Totes les persones jurídiques.
  2. Les entitats sense personalitat jurídica.
  3. Els professionals col·legiats, incloent-hi els notaris i els registradors de la propietat i mercantils.
  4. Els qui representin una persona interessada que estigui obligada a relacionar-se electrònicament amb l’Administració.
  5. Els empleats públics per als tràmits i les actuacions per raó de la seva condició, tal com es determini reglamentàriament.
  6. Quan així s’estableixi a través d’un reglament, altres persones físiques amb capacitat econòmica, tècnica, dedicació professional o altres motius que acreditin que tenen accés i disponibilitat dels mitjans electrònics necessaris.

D'altra banda, la resta de persones físiques podran optar lliurement per la comunicació electrònica o no.

c) Paper del mòbil i del correu electrònic

  • S’exclouen expressament com a mitjans de notificació.
  • Però la persona interessada pot identificar un dispositiu electrònic i/o una adreça de correu electrònic com a eina complementària per rebre avisos (per correu electrònic o SMS) de les notificacions. Llavors l’Administració està obligada a enviar-hi l’avís, tot i que l’incompliment d’aquesta obligació no comportarà la invalidesa de la notificació (veg. els apartats 1 i 6 de l’article 41 de la LPACAP).

d) Casos en què es pot optar per la notificació per mitjans no electrònics

  • D'una banda, quan:
  1. La notificació s’efectuï en ocasió de la compareixença espontània de la persona interessada (o de qui la representi) a les oficines d’assistència en matèria de registre; i llavors, allí
  2. Ella mateixa sol·liciti la comunicació o notificació personal.
  • Quan, per assegurar l’eficàcia de l’actuació administrativa, la notificació s'hagi de practicar per lliurament directe d’un empleat públic de l’Administració notificadora.

e) Casos en què no es permet la notificació electrònica

  • Quan l’acte que s’ha de notificar vagi acompanyat d’elements que no siguin susceptibles de conversió en format electrònic.
  • Les notificacions que continguin mitjans de pagament a favor de les persones obligades (p. ex., xecs).

f) Procediments iniciats a sol·licitud de la persona interessada

El mitjà de notificació depèn de si la persona interessada pertany o no als col·lectius obligats a relacionar-se per mitjans electrònics amb l’Administració:

  • En cas afirmatiu, la notificació és electrònica.
  • En cas contrari, la notificació s’ha de practicar pel mitjà que la persona interessada hagi assenyalat a la seva sol·licitud (recordem que un dels continguts obligatoris que ha de figurar a les sol·licituds d’iniciació que presentin les persones interessades és la identificació del mitjà electrònic o, si no n’hi ha, lloc físic en què vol que es practiqui la notificació –art. 66.1.b de la LPACAP–).

g) Notificació per diverses vies

En el cas que la persona interessada hagi estat notificada per diversos mitjans, es pren com a data de notificació la que s’hagi produït en primer lloc.

h) Dades sobre el domicili de les persones interessades

Només a l'efecte d'iniciar d'ofici un procediment, les administracions públiques estan habilitades legalment per sol·licitar les dades sobre el domicili de la persona interessada recollides al padró municipal. Ho han de fer mitjançant una consulta a les bases de dades de l’Institut Nacional d’Estadística.

i) Rebuig de la notificació

Quan la persona interessada o el seu representant rebutgi la notificació d’una actuació administrativa:

  • S’ha de fer constar a l’expedient, amb especificació de les circumstàncies de l’intent de notificació i el mitjà, i
  • S’ha de tenir per efectuat el tràmit i seguir el procediment.

Només pot rebutjar-la vàlidament la persona interessada o qui la representi; no pas qualsevol altra persona que, tot i trobar-se al domicili d'aquella, no té l'obligació de rebre la notificació.

Pel que fa al rebuig de la notificació electrònica, veg. més avall l'apartat 2.5.6.d.

El rebuig no és pas un supòsit de notificació infructuosa, sinó de notificació realitzada, tot i que amb resultat de rebuig per la persona interessada.

2.5.5. Regles específiques per a les notificacions en paper

Fins fa pocs anys, el paper constituïa gairebé l'únic mitjà perquè l'Administració dugués a terme la notificació dels actes que dictava. La LPACAP dedica el seu article 42 a la pràctica d'aquestes notificacions, mirant tothora de potenciar la notificació per via electrònica.

a) Dret a notificació paral·lela a través de la seu electrònica

Totes les notificacions que es practiquin en paper s’han de posar a disposició de la persona interessada a la seu electrònica de l’Administració o organisme actuant perquè pugui accedir al seu contingut de manera voluntària.

Si la persona interessada ha comunicat un dispositiu electrònic i/o una adreça de correu electrònic, se li ha d'enviar un avís per assabentar-la d'aquesta posada a disposició.

b) Possibilitat de canviar de mitjà en tot moment

Quan la persona interessada accedeixi al contingut de la notificació per via electrònica, se li ha d’oferir la possibilitat que la resta de notificacions es puguin efectuar a través de mitjans electrònics.

Les persones interessades que no estiguin obligades a rebre notificacions electròniques (art. 14 de la LPACAP) poden decidir i comunicar en qualsevol moment a l'Administració que els practiquin les notificacions successives, o deixin de practicar-les, per mitjans electrònics.

c) La notificació al domicili de la persona interessada

En cas que la persona interessada no sigui present en el moment de lliurar-li la notificació, se’n pot fer càrrec qualsevol persona major de catorze anys que es trobi al domicili i faci constar la seva identitat.

Normalment, la identificació de qui rep la notificació es du a terme comprovant el seu número de document nacional d'identitat (DNI), com a document públic autoritzat per un funcionari públic competent, que gaudeix de la força probatòria necessària (art. 1216 del Codi civil). Però la doctrina considera admissibles altres formes d'identificació com ara el passaport, el carnet de conduir o la targeta d'afiliació a la Seguretat Social.

L'acceptació de la notificació per qui la rep ha d'anar acompanyada de la seva signatura, la qual deixa constància tant del lliurament com de la identitat del receptor. Quan aquest no és la persona interessada, cal que es faci constar també la condició de qui signa (p. ex., la seva relació de parentiu amb la persona interessada). Per signar i rebre una notificació no cal cap apoderament, representació o autorització expressa, l'únic rellevant és la constància que ha rebut la notificació una persona del cercle pròxim de la persona destinatària.

Si la persona interessada no sap o no pot signar l'acusament de recepció o el document de constància, això no s'ha d'identificar amb un rebuig. Estem davant d'una notificació acceptada, en què s'ha de justificar la manca de signatura amb una declaració signada de l'agent notificador (si la notificació s'efectua per correu cal, a més, un testimoni).

La jurisprudència considera que quan la notificació es fa per correu certificat, la signatura ha de constar a l'acusament de recepció o a la llibreta de lliurament, i, si es notifica amb avís o acusament de recepció, en totes dues.

En relació amb la notificació administrativa a través del servei de correus, amb acusament de recepció –el mitjà de notificació que fins ara s’havia utilitzat de manera més habitual–, s’han de tenir en compte el que estableixen dels articles 39-44 del Reial decret 1829/1999, de 3 de desembre, pel qual s’aprova el Reglament que regula la prestació dels serveis postals.

Exemples de notificacions incorrectes

  • Hi manquen la identificació de la persona que va rebre-la i el seu parentiu amb la destinatària.
  • La notificació rebuda per un veí, sense que hi consti la identitat ni la signatura.
  • Quan només s'hi fa constar un nom propi i un grau de parentiu, sense signatura ni número de DNI.

Si ningú es fa càrrec de la notificació, cal seguir acuradament aquests passos:

  • 1. S’ha de fer constar aquesta circumstància en l’expedient, juntament amb el dia i l’hora en què es va intentar la notificació.
  • 2. Dins dels tres dies següents, s’ha de repetir l’intent per una sola vegada i en una hora diferent, d'aquesta manera:

-Si el primer intent de notificació s’ha efectuat abans de les 15 hores, el segon intent s’ha de fer després de les 15 hores.

-Si el primer intent s'ha fet després de les 15 hores, llavors el segon intent s'ha de fer abans de les 15 hores.

-Sempre cal deixar almenys un marge de diferència de 3 hores entre tots dos intents de notificació.

  • 3. Si el segon intent tampoc no reïx, s’ha de procedir tal com estableix l’article 44 de la LPACAP per a les notificacions infructuoses.

2.5.6. Regles específiques per a les notificacions a través de mitjans electrònics

L'article 43 de la LPACAP s'ocupa de la pràctica de les notificacions per mitjans electrònics.

a) Formes

Cada administració o organisme pot optar entre diverses formes de notificació electrònica:

  • Mitjançant la compareixença a la seu electrònica de l’Administració o organisme actuant, és a dir, accedint la persona interessada o el seu representant degudament identificat al contingut de la notificació.
  • A través de l’adreça electrònica habilitada única.
  • Mitjançant tots dos sistemes.

b) Requisits tècnics

Els sistemes que les administracions públiques han d’emprar per a la pràctica de notificacions electròniques han de garantir el compliment dels requisits tècnics següents (art. 57 de la LRJPACat):

  • Habilitar mecanismes per permetre que la persona interessada conegui d’una manera efectiva que ha rebut notificacions a la seva bústia.
  • Garantir la identificació de la persona interessada que rep la notificació.
  • Acreditar l’acusament de recepció de la notificació per part de la persona interessada, i també l’acceptació o el rebuig.
  • Disposar de mecanismes de xifratge de la via telemàtica mitjançant la qual es produeix la notificació, per protegir la necessària confidencialitat de les dades.
  • Garantir l’acceptació o el rebuig de la notificació, mitjançant els mecanismes de signatura electrònica.

c) Moment

Les notificacions per mitjans electrònics s’entenen practicades en el moment en què es produeixi l’accés al seu contingut.

Per tant, no es requereix cap manifestació explícita per part del ciutadà de l'acceptació de la notificació electrònica.

S’entén complerta l’obligació a què es refereix l’article 40.4 de la LPACAP amb la posada a disposició de la notificació a la seu electrònica de l’administració o organisme actuant o a l’adreça electrònica habilitada única.

d) Rebuig

Quan la notificació per mitjans electrònics sigui de caràcter obligatori, o ha estat escollida expressament per la persona interessada, es considera rebutjada quan han transcorregut 10 dies naturals des de la posada a disposició de la notificació sense que se n’accedeixi al contingut. Igual que pel que fa a l'acceptació, no es requereix cap manifestació explícita del rebuig per part de la persona interessada.

Cal tenir present l'excepció següent (art. 56.4 de la LRJPACat): la notificació no s'entén rebutjada quan, d’ofici o a instància del destinatari o destinatària, es comprovi la impossibilitat tècnica o material d’accedir-hi.

e) El punt d’accés general electrònic de l’Administració

La LPACAP estableix un element comú de suport electrònic per relacionar-se amb les administracions públiques, per esguard de les persones interessades i de la seva seguretat jurídica en el si d’un procediment. Es tracta d'un punt d’accés general electrònic de l’Administració, que funciona com un portal d’entrada. Permet a les persones interessades accedir a les seves notificacions electròniques en els procediments a què es vulguin subscriure.

Per complir aquesta previsió (la qual, d’acord amb la disposició final setena de la LPACAP, modificada pel Reial decret-llei 11/2018, de 31 d'agost, no produeix efectes fins al 2 d'octubre de 2020), les comunitats autònomes i les entitats locals es poden adherir voluntàriament a les plataformes i als registres establerts a aquest efecte per l’Administració general de l’Estat (disposició addicional segona de la LPACAP).

2.5.7. La notificació infructuosa

Segons l'article 44 de la LPACAP, s'ha de fer la notificació per mitjà d’un anunci publicat al Butlletí Oficial de l’Estat (BOE) quan:

  • Les persones interessades siguin desconegudes.
  • S’ignori el lloc de la notificació.
  • O bé, un cop la notificació s’ha intentat, no s’ha pogut practicar.

Prèviament i amb caràcter facultatiu, les administracions poden publicar un anunci al DOGC, al butlletí oficial de la província, al tauler d'anuncis de l'ajuntament de l'últim domicili de la persona interessada o del consolat o a la secció consolar de l'ambaixada corresponent.

També de manera facultativa, les administracions poden establir altres formes de notificació complementàries a través de la resta de mitjans de difusió, que no exclouen l’obligació de publicar el corresponent anunci al BOE.


↑ Índex de la unitat

2.6. La publicació

Publicar significa “fer públic, portar a coneixement de tothom”. Com la notificació, la publicació és un acte de comunicació (també ho són les citacions, els emplaçaments, els requeriments, etc.) de caràcter accessori o instrumental respecte d’un altre acte administratiu, amb la finalitat que aquell desplegui els seus efectes.

Igual que la notificació, la publicació constitueix una condició jurídica perquè l’acte administratiu esdevingui eficaç.

2.6.1. Actes objecte de publicació

Els actes administratius s’han de publicar (art. 58 de la LRJPACat i art. 45 de la LPACAP):

a) Quan així ho estableixin les normes reguladores de cada procediment.

b) Quan l’òrgan competent apreciï raons d’interès públic que ho aconsellin.

c) Quan les persones destinatàries de l’acte són una pluralitat indeterminada. En aquest cas la publicació de l’acte a la seu electrònica i en el diari o butlletí oficial corresponent substitueix la notificació, si conté els elements d’aquesta. Tanmateix, si hi ha un moment en què aquesta indeterminació desapareix perquè s'han conegut les persones afectades (p. ex., perquè han comparegut a l’expedient), s'ha de fer la notificació personal.

d) Quan es tracta d’actes integrants d’un procediment selectiu o de concurrència competitiva de qualsevol tipus, cas en què també substitueix la notificació si conté els elements d’aquesta. La convocatòria del procediment ha d’indicar el mitjà on s’efectuaran les publicacions successives, les quals s’han de fer almenys a la seu electrònica corresponent i amb els mateixos efectes, i no tenen validesa les publicacions que s’efectuïn en llocs diferents.

e) Quan l’Administració consideri que la notificació efectuada a una sola persona interessada és insuficient per garantir la notificació a tots. Llavors la publicació, més que substituir la notificació individual, la complementa, de manera que aquesta s'ha de fer en tot cas.

2.6.2. Contingut

a) Regla general

La publicació d’un acte administratiu ha de contenir els mateixos elements que s’exigeixen respecte de les notificacions:

  1. Text íntegre de la resolució;
  2. Indicació de si és o no definitiva en via administrativa, i
  3. Expressió dels recursos que siguin procedents, de l’òrgan davant del qual es poden presentar i del termini per interposar-los (art. 45.2 de la LPACAP).

A la publicació incompleta, s’hi aplica també el que estableix l’article 40.3 de la LPACAP per a les notificacions.

b) Regles específiques

  • En els supòsits de publicacions d’actes que continguin elements comuns:
  1. Es poden publicar de manera conjunta els aspectes coincidents, i
  2. Només cal especificar els aspectes individuals de cada acte.
  • Si l’òrgan competent aprecia que la notificació per mitjà d’anuncis o la publicació d’un acte lesiona drets o interessos legítims (que haurà de fer a partir de la interpretació d’aquest concepte jurídic indeterminat):

S’ha de limitar a publicar al diari o butlletí oficial que correspongui una mera indicació del contingut de l’acte i del lloc on les persones interessades poden comparèixer, en el termini que s’estableixi, per conèixer el contingut íntegre de l’acte i deixar constància d’aquest coneixement (art. 58.5 de la LRJPACat i art. 46 de la LPACAP).

2.6.3. Lloc

La publicació dels actes s’ha de fer al diari oficial que correspongui, segons quina sigui l’Administració que el dicti (i no sempre al BOE, a diferència dels supòsits de notificació infructuosa a què es refereix l’article 44 de la LPACAP).

Sens perjudici de la publicació al diari o butlletí oficial corresponent, s’han de publicar per mitjans electrònics les convocatòries públiques i les resolucions sobre procediments que promouen la concurrència pública o tenen una pluralitat de persones interessades, per garantir-ne el coneixement general (art. 58.2 de la LRJPACat).

Es pot substituir o complementar la publicació dels actes i les comunicacions que, per disposició legal o reglamentària, s’hagin de practicar en un tauler d’anuncis o per mitjà d’edictes, per la publicació a la seu electrònica corresponent (art. 58.3 de la LRJPACat).

Quan les persones interessades en un procediment són desconegudes, s’ignora el mitjà o el lloc de la notificació i aquesta no s’ha pogut practicar, malgrat haver-se intentat, qualssevol formes de notificació complementàries a través d’altres mitjans de difusió no exclouen l’obligació de publicar l’anunci corresponent al BOE.


↑ Índex de la unitat

2.7. La presumpció de validesa dels actes administratius

2.7.1. Concepte

En virtut de la presumpció de validesa de l’acte administratiu (art. 39.1 de la LPACAP), es presumeix que aquest és conforme a l’ordenament jurídic, llevat que es provi el contrari. Si la persona interessada vol obtenir la declaració de nul·litat o l’anul·lació i aturar així l’eficàcia de l'acte, l'ha d’impugnar per via administrativa o contenciosa administrativa, segons escaigui; i si qui vol fer-ho és la mateixa administració autora de l'acte, ha d'endegar la revisió d'ofici.

2.7.2. Fonament

Gràcies a aquesta presumpció es configura, a l’entorn de l’acte administratiu, una posició exorbitant i privilegiada de l’Administració. Amb un fonament doble:

  • Formal: la presumpció de legalitat de l’acte, i també
  • Material: la necessitat que l’actuació administrativa es produeixi amb regularitat i continuïtat, justificació que va lligada a la satisfacció de l’interès públic.

2.7.3. Característiques

Sobre la presumpció de validesa dels actes administratius, podem fer-hi algunes precisions:

  • Decau en els supòsits de via de fet (manca absoluta de respecte al procediment establert, o acte dictat per un òrgan manifestament incompetent). Per això l'article 105 de la LPACAP obre la porta perquè, en aquests supòsits, la persona injustament destorbada en la seva possessió pugui reaccionar mitjançant una acció possessòria davant del tribunal competent.
  • Serveix perquè l’Administració pugui fer ús dels seus poders d’execució forçosa sense haver de provar la conformitat a dret dels actes que pretén executar.
  • Des d’algun punt de vista això es pot veure com un desplaçament de la càrrega de la prova sobre qui sosté la il·legalitat de l’acte. Des d’una altra òptica, però, la jurisprudència recent sosté que el principi de presumpció de validesa dels actes administratius en cap cas no suposa una presumpció irrebatible de la seva correcció legal; ni tampoc permet un desplaçament de la càrrega de la prova que correspon a l’Administració, les resolucions de la qual s'han de fonamentar acreditant plenament els fets que invoquen en cada cas.


↑ Índex de la unitat

Resum de la unitat 2


L'acte administratiu

  • Quan no estableix normes, l’Administració pública actua principalment dictant actes administratius. L'acte administratiu és una declaració de voluntat, de judici, de coneixement o de desig que fa l'Administració exercint una potestat que li atorga l’ordenament jurídic.

  • Perquè sigui vàlid, l’acte administratiu ha de reunir uns requisits. Així, l’ha de dictar la persona titular de l'òrgan administratiu competent, vigilant de no incórrer en cap causa legal d’abstenció o recusació. L’acte ha de tenir un contingut possible, lícit i determinat (o, si més no, determinable), sense desviar-se de la finalitat que li assigna l’ordenament jurídic.
  • A diferència dels contractes privats, la forma de l’acte administratiu no és lliure sinó que obeeix a unes regles fixades. Seguint el procediment administratiu establert, l’acte s'ha de produir generalment per escrit a través de mitjans electrònics. En els casos que la Llei assenyala caldrà, a més, que s’hi expressin els motius en què l’Administració basa la decisió que pren.
  • Segons el punt de vista, podem classificar els actes administratius de diverses maneres: actes expressos i presumptes; definitius i de tràmit; favorables, desfavorables i de doble efecte; singulars i generals; reglats i discrecionals; etc.

Eficàcia de l'acte administratiu

  • Tot acte administratiu es presumeix vàlid i, per tant, qui sostingui que vulnera l’ordenament jurídic ho haurà de provar.
  • Els actes administratius produeixen efectes des del moment en què es dicten. Però aquesta eficàcia de vegades es pot demorar. Per exemple, quan està supeditada a la notificació o publicació de l’acte, o bé a la seva aprovació superior; quan el mateix acte ho estableix així; quan es tracta d’una sanció que l’Administració encara pot revisar si s’hi presenta un recurs.

La notificació

  • Per mitjà de la notificació, l’òrgan que ha dictat un acte administratiu assabenta les persones interessades no sols del seu contingut, sinó també de com poden demanar-ne la revisió si no hi estan d’acord. La notificació mal feta no produeix efectes, llevat del cas que contingui tot el text de l’acte i quedi clar que la persona interessada n’ha tingut coneixement.
  • Fins fa pocs anys, l’Administració només feia servir el paper per notificar. Actualment la notificació s’ha de fer preferentment per mitjans electrònics; i fins i tot hi ha col·lectius –persones jurídiques, professionals col·legiats, empleats públics, etc.– que estan obligats a rebre així les notificacions. La Llei regula també d’altres qüestions, com ara en quins casos no és permesa la notificació electrònica; en quins altres es pot optar per la notificació per altres mitjans; el punt d’accés general electrònic de l’Administració, que funciona com un portal on accedir a les teves notificacions en els procediments a què t’has subscrit.
  • Com es practica la notificació electrònica? De diverses maneres: bé accedint la persona interessada (o el seu representant) a la seu electrònica de l’administració actuant, bé a través de l’adreça electrònica habilitada única, bé mitjançant totes dues vies. Cada organisme pot triar la que consideri més adient, però sempre fent servir un sistema que garanteixi el compliment dels requisits tècnics que marca la Llei. Compte, doncs: el correu electrònic i els missatges de mòbil serveixen, si de cas, per rebre l’avís que existeix una notificació, no pas per notificar.
  • La notificació electrònica s'entén practicada tan bon punt la persona interessada ha accedit al seu contingut, sense necessitat que faci res per dir que l'accepta. I si transcorren deu dies naturals des que es va posar a disposició seva la notificació i podent-ho fer no hi ha accedit, llavors es considera rebutjada i, per tant, realitzada.
  • Diferent és el cas de la notificació infructuosa, que s’esdevé quan la persona interessada és desconeguda, s’ignora el lloc de la notificació o bé, intentada la notificació, no s’ha pogut practicar. En tots aquests supòsits cal publicar l'anunci corresponent al Butlletí Oficial de l’Estat.
  • De notificacions en paper pot rebre’n qualsevol persona major de catorze anys que es trobi al domicili de la persona interessada i s’identifiqui. Destaquem dos drets que té l’interessat: a ser notificat paral·lelament a través de la seu electrònica de l’administració (i llavors es pren com a data de notificació la que s’hagi produït en primer lloc) i a decidir en qualsevol moment que en endavant les notificacions se li facin per mitjans electrònics.

La publicació

  • La publicació s’assembla a la notificació en contingut, efectes i conseqüències de fer-la malament. Tanmateix, no cal publicar tots els actes administratius. Només els que van adreçats a destinataris indeterminats, quan ho estableixen les normes que regulen el procediment, quan existeixen raons d’interès públic que ho aconsellen, etc. Els actes es fan públics mitjançant un anunci al diari oficial corresponent, segons quina sigui l’administració que els ha dictat. Si es tracta de convocatòries públiques i de resolucions sobre procediments de concurrència pública o amb diverses persones interessades, s’han de publicar també per mitjans electrònics.


↑ Índex de la unitat

Esquema de la unitat 2

Amplia l'esquema de la Unitat 2


↑ Índex de la unitat



← Inici | Unitat 3 →