logo1 logo2

Sou aquí:: inici » 1. El procediment administratiu: mecanisme i garantia d'una correcta actuació administrativa

← Inici | Unitat 2 →

1. El procediment administratiu: mecanisme i garantia d'una correcta actuació administrativa

Introducció

L’estat social i democràtic de dret en què vivim s’estructura en tres poders, que emanen de la sobirania popular: el poder legislatiu, la funció del qual és elaborar les lleis, el poder executiu, que s’encarrega d’aplicar i fer complir aquestes lleis –cosa que inclou dictar reglaments-, i el poder judicial, que actua enjudiciant la ciutadania i les institucions en cas d’incompliment de les normes.

D’aquests tres poders, el poder executiu el componen alhora el Govern i l’Administració. Així ho estableix la Constitució Espanyola al seu títol IV. El Govern dirigeix l’Administració Pública, que podem definir com l’organització que serveix al Govern per dur a terme les funcions que la Constitució li encomana.

L’article 103 de la Constitució disposa que l’Administració Pública serveix amb objectivitat els interessos generals i actua d’acord amb els principis d’eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació, amb submissió plena a la Llei i al Dret. Aquests són els principis de funcionament de les administracions públiques, i són d’aplicació a qualsevol nivell d’administració: estatal, autonòmic, local i institucional.

Les administracions públiques duen a terme nombroses actuacions en la seva activitat diària: reben sol·licituds, tramiten expedients, dicten resolucions i les notifiquen o resolen recursos, entre d'altres. Totes aquestes actuacions s'efectuen de manera ordenada i en el marc d'una organització establerta.

En aquest curs estudiarem quins són els principis sobre els quals s'organitza i funciona una administració pública, com també quins són els tràmits que ha de seguir per dur a terme la seva actuació, que és el que coneixem com a procediment administratiu comú.

Aquesta primera unitat ens introdueix els conceptes generals de l'actuació administrativa i ens defineix què és el procediment administratiu comú, alhora que ens permet conèixer amb detall quines són les normes que regulen aquest procediment.


↑ Índex de la unitat

1.1. El marc normatiu de l’actuació administrativa

1.1.1. La subjecció a la normativa

Una administració pública pot fer el que vulgui, actuar sense subjecció a cap regla?

Aquesta és una pregunta que, només de llegir-la, segur que a tots ens provoca una resposta contundent i negativa, i diem: no, de cap manera, una administració pública no pot actuar sense més ni més i sense subjectar-se a cap normativa.

Efectivament això és així, i no ens genera cap dubte la certesa de l'afirmació següent: tota administració pública està subjecta a una normativa que regula la seva actuació.

Però hem d'anar més enllà i preguntar-nos el perquè d'aquesta premissa que tots donem per bona. Per què una administració pública ha d'actuar subjecta a unes determinades regles d'actuació o, més ben dit, a unes normes?

La resposta rau en la naturalesa de les administracions públiques, ja que aquestes, com a integrants d'un dels poders de l'estat de dret, en concret del poder executiu, estan subjectes a un seguit de normes que regulen com han d'actuar, igual que succeeix amb la resta de poders de l'estat.

Aquesta subjecció de les administracions públiques a la normativa és el que coneixem com a vinculació positiva, que significa que una administració pública només pot fer allò que la norma li permet fer i ho ha de fer només com la norma li diu que ho ha de fer. Aquest principi de vinculació positiva és especialment rellevant perquè comporta que si una administració pública actua més enllà dels límits que la normativa estableix, ens trobarem davant d'una actuació que estarà mancada dels requisits necessaris i pot esdevenir invàlida.

1.1.2. El procediment administratiu comú

De totes les normes que regulen l'actuació de les administracions públiques, n'hi ha unes d'específiques que estableixen com han d'actuar les administracions a l'hora de dictar un acte administratiu, és a dir, quins passos s'han de seguir i quines formalitats s'han d'observar per poder dictar un acte administratiu. Aquestes normes són les que coneixem com a normativa reguladora del procediment administratiu.

Perquè una administració pública pugui dictar un acte administratiu, ha de seguir sempre un procediment establert per la normativa: el procediment administratiu.

De normativa que reguli el procediment administratiu, n'hi ha molta i molt diversa: no és el mateix el procediment per autoritzar l'obertura d'un gran establiment comercial que el procediment per imposar una sanció al conductor d'un vehicle per infracció del límit de velocitat o que el procediment per nomenar un funcionari de carrera. Cada un d'aquests supòsits, en tant que es refereix a una matèria específica i diferent de les altres, requereix un procediment administratiu adaptat a la seva naturalesa.

Ara bé, aquestes especificitats no impedeixen que hi hagi un seguit de tràmits que s'hagin de dur a terme de la mateixa manera i amb les mateixes garanties en tots els procediments administratius. Aquests tràmits comuns o unes mateixes pautes d'actuació en qualsevol procediment són el que es coneix com a procediment administratiu comú, han de ser observats per totes les administracions públiques quan han de dictar un acte administratiu, i els trobem regulats a la normativa reguladora del procediment administratiu comú.

1.1.3. La normativa reguladora del procediment administratiu comú

L'article 159 de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya (EAC) estableix la competència exclusiva de la Generalitat de Catalunya en allò que no estigui afectat per l'article 149.1.18 de la Constitució Espanyola (CE), per establir les normes de procediment administratiu de les administracions públiques catalanes que derivin de les particularitats del dret substantiu de Catalunya o de les especialitats de l'organització de la Generalitat.

L'article 149.1.18 de la CE disposa que l'Estat és competent per regular el procediment administratiu comú sens perjudici de les especialitats derivades de l'organització pròpia de cada comunitat autònoma.

Això vol dir que trobarem la normativa sobre procediment administratiu comú tant en regulació de caràcter estatal com en regulació pròpia, aquesta darrera referida als aspectes del procediment que derivin de l'organització pròpia de les administracions catalanes.

La LPACAP regula el procediment administratiu comú de totes les administracions públiques de l'Estat. Aquesta Llei ha substituït en aquesta matèria la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC). Però la LRJPAC no només contenia disposicions sobre procediment administratiu comú, sinó que també regulava el règim jurídic de les administracions públiques. Conjuntament amb la LPACAP es promulga la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), que conté regulació en matèria de règim jurídic i organització que, en part, resulta aplicable a totes les administracions públiques. Per tant, on abans teníem una sola llei estatal, la LRJPAC, ara en tenim dues: la LPACAP i la LRJSP.

Hem de comptar que tot allò que necessitem saber amb relació al procediment administratiu comú ho trobarem a la LPACAP i, en menor mesura, a la LRJSP.

La normativa catalana, en canvi, segueix l'esquema de l'anterior LRJPAC estatal, i així, la LRJPACat regula tant el procediment com el règim jurídic de les administracions públiques de Catalunya. Hem d'anar amb compte, però, a l'hora de llegir i interpretar la LRJPACat, ja que en molts dels seus articles es reprodueix textualment el redactat d'articles de la LRJPAC que tenien caràcter bàsic. Si llegiu la disposició final primera de la LRJPCat veureu que es diu expressament que els articles que allà s'enumeren constitueixen reproducció de legislació bàsica estatal.

Els articles de la LRJPACat que no siguin reproducció de legislació bàsica estatal, això és, els que no surten a l'enumeració de la disposició final primera, són plenament vigents amb el mateix redactat.

Per contra, el contingut dels articles de la LRJPACat que s'enumeren a la disposició final primera hem d'entendre que s'ha vist superat per la LPACAP o la LRJSP i, en conseqüència, la regulació aplicable en aquests supòsits és la que trobem als articles d'aquestes dues lleis estatals.


↑ Índex de la unitat

1.2. Les administracions públiques de Catalunya

En l'apartat anterior hem emprat el concepte d'administració pública quan hem fet la introducció sobre el procediment administratiu. Ara veurem què cal entendre quan parlem d'administració pública, quines són les administracions públiques de Catalunya i a quines entitats s'aplica la normativa sobre procediment administratiu.

1.2.1. El concepte d'administració pública

Podem definir l'administració pública com una organització amb personalitat jurídica pròpia, posada al servei de la comunitat i amb la finalitat d'aconseguir la satisfacció de l'interès general.

També podem dir que una administració pública és una persona jurídica de naturalesa pública, és a dir, que es troba inserida dins dels poders públics. Ara bé, cal tenir en compte que no tots els poders públics són una administració pública.

L'Estat es divideix en tres poders: poder legislatiu (per exemple: el Congrés, el Senat, el Parlament de Catalunya), poder executiu i poder judicial (els òrgans judicials), i tots són poders públics. L'administració pública s'insereix dins del poder executiu, poder que és format pel Govern i per l'Administració. Per tant, podem dir que l'Administració és l'instrument mitjançant el qual el Govern duu a terme les seves actuacions, executa les seves potestats.

Així, no són administració pública, a tall d'exemple, ni la Corona, ni una cambra legislativa (Congrés, Parlament), ni els òrgans judicials, ni els òrgans de govern dels jutges i tribunals, ni el Tribunal Constitucional, ni el Defensor del Poble o el Síndic de Greuges.

Exemples d'administracions públiques: l'Administració de la Generalitat de Catalunya, l'Administració general de l'Estat, un consell comarcal o un ajuntament.

Dins de les administracions públiques hem de distingir entre:

  • Les administracions territorials: són les que tenen una base territorial, és a dir, que la seva competència rau en relació amb un territori concret i, a més, desenvolupen la seva activitat respecte a la totalitat de les persones que es troben en el seu territori. Així, són administracions territorials totes les que acabem de posar com exemple (l'Administració de la Generalitat de Catalunya, l'Administració general de l'Estat, un consell comarcal o un ajuntament), ja que totes exerceixen les seves potestats sobre tot un territori delimitat políticament i ho fan amb caràcter general envers totes les persones d'aquell territori.
  • Les administracions institucionals: són les que no tenen necessàriament una base territorial —poden abastar tot un territori o bé una part—, estan vinculades a una administració territorial i tenen una finalitat determinada amb relació a una o més competències concretes i respecte a determinats col·lectius, més o menys nombrosos, però no necessàriament respecte de totes les persones. És el cas dels organismes administratius, les entitats públiques i les empreses públiques. Són administració institucional, per exemple, l'Institut Català de la Salut, l'Agència Tributària de Catalunya, l'Agència Estatal d'Administració Tributària o l'Institut General de la Seguretat Social.
  • Les administracions corporatives: són les persones jurídiques que, malgrat ser associacions de base privada, exerceixen algunes funcions d'interès públic. És el cas dels col·legis professionals o les cambres oficials. En aquest supòsit, la doctrina ha discutit sovint si veritablement són administracions públiques o si són entitats privades a les quals s'aplica el dret administratiu quan exerceixen potestats públiques. Sigui com sigui, no representen un nombre significatiu de les entitats que integren el gruix de les administracions públiques.

1.2.2. Quines són les administracions públiques de Catalunya?

L'article 3 de la LRJPACat diu que aquesta Llei s'aplica a les administracions públiques de Catalunya següents:

a) L'Administració de la Generalitat.

b) Les entitats que integren l'Administració local.

c) L'Administració pròpia d'Aran.

d) Els organismes autònoms i les entitats públiques dependents o vinculats a qualsevol de les administracions públiques catalanes quan exerceixen potestats administratives.

e) Els consorcis en què participen majoritàriament les administracions, els organismes i les entitats públiques inclosos en aquest article, i també les entitats públiques que depenen dels consorcis o hi estan vinculades, quan exerceixen potestats administratives.

f) Les entitats creades per llei del Parlament no dependents ni vinculades a l'Administració de la Generalitat quan exerceixen potestats administratives.

Podem determinar quines són les administracions públiques de Catalunya a partir d'aquest article. Així, considerarem que totes les administracions que estan dins de l'àmbit d'aplicació de la LRJPACat són administracions públiques de Catalunya i estan subjectes a les disposicions d'aquella Llei i, en general, a les disposicions contingudes en totes les normes de procediment administratiu.

Però, són només aquestes les administracions públiques de Catalunya o poden haver-n'hi més?

L'article 2 de la LPACAP diu que tenen la consideració d’administracions públiques l’Administració general de l’Estat, les administracions de les comunitats autònomes, les entitats que integren l’Administració local, així com els organismes públics i entitats de dret públic que disposa la lletra a de l’apartat 2 de l'article 2. I quins són aquests organismes i entitats? Doncs ho són qualssevol organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents de les administracions públiques.

Per tant, pel que fa al que s'ha d'entendre per administració pública, la LPACAP no afegeix cap tipus d'administració que no siguin les que estableix l'article 3 de la LRJPACat.

1.2.3. A qui s'aplica la LPACAP?

La LPACAP ens diu que les seves disposicions s'apliquen al sector públic, que comprèn:

  • L’Administració general de l’Estat.
  • Les administracions de les comunitats autònomes.
  • Les entitats que integren l’Administració local.
  • El sector públic institucional, que comprèn:
    • a) Qualssevol organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents de les administracions públiques.
    • b) Les entitats de dret privat vinculades o dependents de les administracions públiques, que estan subjectes al que disposen les normes de la LPACAP que s’hi refereixin específicament i, en tot cas, quan exerceixin potestats administratives.
    • c) Les universitats públiques, que es regeixen per la seva normativa específica i, supletòriament, per les previsions de la LPACAP.

Tenim aquí una de les grans novetats de la LPACAP respecte de l'anterior LRJPAC:

Les normes de la LPACAP s'apliquen també a les entitats de dret privat vinculades o dependents de les administracions públiques, ja sigui quan expressament la LPACAP així ho disposi o, en tot cas, quan aquestes entitats exerceixin potestats administratives.

L'anterior LRJPAC no ho disposava respecte de les entitats de dret privat, ho disposava només respecte de les entitats de dret públic.

Ara, a les entitats de dret públic (per exemple l'Agència Catalana de l'Aigua, l'Agència de Residus de Catalunya o el Centre d'Iniciatives per a la Reinserció) els resulta aplicable la LPACAP com a qualsevol administració pública territorial, i a les entitats de dret privat (per exemple Infraestructures de la Generalitat de Catalunya SAU, Ferrocarrils de la Generalitat o Barcelona Serveis Municipals), se'ls aplicarà en la mesura que hem explicat.

Cal tenir en compte, a més, que les corporacions de dret públic (col·legis professionals, cambres) es regeixen per la seva normativa específica en l’exercici de les funcions públiques que els hagin estat atribuïdes per llei o delegades per una administració pública i, supletòriament, per la LPACAP.


↑ Índex de la unitat

1.3. Principis de l'actuació administrativa

A l'apartat anterior, hem definit l'administració pública com una organització amb personalitat jurídica pròpia, posada al servei de la comunitat i amb la finalitat d'aconseguir la satisfacció de l'interès general.

Així, la finalitat darrera de tota actuació administrativa és la consecució de l'interès general. A priori és difícil definir en què es concreta aquest interès general al qual ha de servir l'Administració. Però els textos constitucional i estatutari i les lleis aprovades pel Parlament, així com els òrgans de direcció política de l'Administració, ajuden a precisar quines han de ser les finalitats de l'actuació administrativa, les quals es poden resumir, cadascuna i en conjunt, en la idea d'interès general.

Veurem, seguidament, quins són els principis de l'actuació administrativa que es recullen a la normativa aplicable, tant a l'àmbit estatal com català.

1.3.1. Els principis que recull la LRJSP

L'article 3 de la LRJSP comença recollint el que disposa l'article 103 de la CE, que indica que les administracions públiques serveixen amb objectivitat els interessos generals, i també que actuen d'acord amb els principis d’eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació, amb submissió plena a la CE, a la llei i al dret.

Aquests principis generals es despleguen àmpliament al mateix article 3 de la LRSJP.

D'acord amb la LRJSP, els principis a què s'ha de subjectar tota administració pública en la seva actuació són:

  • Servei efectiu als ciutadans
  • Simplicitat, claredat i proximitat als ciutadans
  • Participació, objectivitat i transparència de l’actuació administrativa
  • Racionalització i agilitat dels procediments administratius i de les activitats materials de gestió
  • Bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional
  • Responsabilitat per la gestió pública
  • Planificació i direcció per objectius i control de la gestió i avaluació dels resultats de les polítiques públiques
  • Eficàcia en el compliment dels objectius fixats
  • Economia, suficiència i adequació estricta dels mitjans als fins institucionals
  • Eficiència en l’assignació i la utilització dels recursos públics
  • Cooperació, col·laboració i coordinació entre les administracions públiques

Així mateix, i a causa del caràcter preeminent que, d'acord tant amb la LRJSP com amb la LPACAP, han de tenir els mitjans electrònics en les actuacions administratives, tant respecte dels ciutadans com entre les mateixes administracions, les administracions públiques s’han de relacionar entre si i amb els seus òrgans, organismes públics i entitats vinculats o dependents a través de mitjans electrònics que assegurin la interoperabilitat i seguretat dels sistemes i de les solucions adoptades per cadascuna, han de garantir la protecció de les dades de caràcter personal i han de facilitar preferentment la prestació conjunta de serveis a les persones interessades.

L'article 140 de la LRJSP també recull els principis que han de regir les relacions entre les diferents administracions públiques, els quals són reiteració dels principis generals recollits a l'article 3: lleialtat institucional, cooperació, col·laboració, coordinació o eficiència. Altres principis que figuren en aquesta llista, com ara el principi de solidaritat interterritorial, van segurament més enllà d’allò que hauria de recollir una llei de règim jurídic reguladora del sector públic.

1.3.2. Els principis d'actuació de les administracions públiques de Catalunya

En l'àmbit de les administracions públiques de Catalunya, la LRJPACat estableix, en el mateix sentit que la normativa estatal, que les administracions públiques de Catalunya serveixen amb objectivitat els interessos generals i actuen, sota la direcció dels òrgans de govern respectius, amb submissió plena a la llei i al dret, compleixen les funcions que tenen atribuïdes i actuen d'acord amb uns principis generals.

Els principis generals d'actuació de les administracions públiques de Catalunya que estableix la LRJPACat són els següents:

  • Eficàcia i eficiència
  • Bona fe i confiança legítima
  • Proximitat
  • Imparcialitat
  • Proporcionalitat
  • Simplificació i racionalitat administrativa
  • Transparència i accessibilitat
  • Participació ciutadana
  • Lleialtat institucional
  • Col·laboració i cooperació interadministratives

Tots aquests principis són inclosos dins de la relació de principis d'actuació que estableix la LRJSP, la qual, en aquest aspecte, té caràcter bàsic.

D'altra banda, i amb relació a l'actuació amb mitjans electrònics, la LRJPACat estableix els principis següents:

  • Igualtat en l'accés dels ciutadans a la prestació dels serveis públics i a qualsevol actuació o procediment administratiu
  • Accessibilitat a la informació i als serveis públics per mitjans electrònics, d'una manera segura i comprensible
  • Neutralitat tecnològica en l'ús dels mitjans electrònics i adaptabilitat al progrés de les tècniques i dels sistemes de comunicacions electròniques, amb independència de les alternatives tecnològiques escollides pels ciutadans
  • Seguretat amb relació a la identitat, la integritat, la conservació i, si escau, la confidencialitat de la informació i de les transaccions
  • Interoperabilitat entre els mitjans electrònics de les diverses administracions públiques.

1.3.3. Els principis d'actuació de les administracions públiques i els drets de les persones

L'establiment d'uns principis als quals s'han de sotmetre totes les administracions públiques en la seva actuació, comporta, alhora, que totes les administracions han d'actuar en les relacions amb la ciutadania d'una manera determinada i respectant els principis esmentats i, d'altra banda, i des de la vessant de la ciutadania, aquests principis d'actuació administrativa es corresponen amb un seguit de drets tant de les persones en general com de les persones interessades en un procediment administratiu en particular enfront de l'Administració pública.

Ara bé, no hi pot haver drets sense deures, i això també és així respecte de la ciutadania i de les persones interessades: igual que la legislació els atribueix drets, també els imposa deures o obligacions.

Dels drets i deures de la ciutadania i de les persones interessades en parlarem amb detall en la tercera unitat d'aquest curs.


↑ Índex de la unitat

1.4. La competència

Quan parlem d'administracions públiques, una de les qüestions que ens cal conèixer és tot el que fa referència a la competència.

La competència es defineix com el conjunt de funcions públiques respecte d'unes matèries, serveis o finalitats públiques determinades, que té atribuïdes una administració pública o un òrgan administratiu. Dit d'una manera més senzilla, la competència és el que poden fer les administracions i, dins de cada una d'elles, quin òrgan ho ha de fer.

1.4.1. Les administracions públiques i els seus òrgans

L'Administració pública, com a organització al servei d'unes finalitats determinades, disposa d'un conjunt d'elements personals i materials que s'ordenen en un seguit d'unitats en virtut del principi de divisió del treball. Aquests elements es reparteixen entre les diferents unitats administratives que conformen una administració.

La unitat administrativa es podria definir com una pluralitat de llocs de treball que depenen d'un mateix cap. Per tant, el concepte d'unitat administrativa té un caràcter organitzatiu a l'interior de cada administració.

La unitat administrativa no ha de tenir, necessàriament i per si mateixa, transcendència externa. És a dir, una unitat administrativa pot actuar envers l'exterior o no, i ho farà o no depenent de quina sigui la seva funció. Imaginem, per exemple, una unitat d'estudi (gabinet tècnic), d'assessorament intern (assessoria jurídica) o d'arxiu, que no actuen de cara a la ciutadania sinó que la seva activitat és interna.

La unitat administrativa a la qual s'atribueixen funcions que tenen efectes jurídics davant de tercers o que actua amb caràcter preceptiu s'anomena òrgan administratiu.

En el cas de la Generalitat de Catalunya,

Són òrgans administratius: els departaments, les secretaries generals, les secretaries sectorials, les direccions generals, les subdireccions generals, els serveis, les seccions i els negociats.

Tots aquests són òrgans administratius que es troben dins l'organització d'una administració pública, en aquest cas la Generalitat de Catalunya, que és la que deté la personalitat jurídica única, mentre que els òrgans no tenen atribuïda personalitat jurídica pròpia ni diferenciada de la de l'administració a la qual pertanyen.

Cada administració pública, de la mateixa manera que tota persona jurídica, actua cap a l'exterior mitjançant els seus òrgans, i cada òrgan actua per mitjà de les persones físiques que en són titulars o que en formen part.

1.4.2. La competència de les administracions públiques i dels seus òrgans

És potestat de cada administració establir quins òrgans l'han de formar. És el que es coneix com a potestat d'autoorganització.

Una vegada tenim els òrgans que formen una administració pública, hem de veure què pot fer cada un d'aquests òrgans.

El que pot fer una administració pública és el que es coneix com a competència atribuïda a aquella administració. Dins de cada administració, el total de competències que li són atribuïdes es reparteixen entre els seus òrgans administratius. Així, la normativa de cada administració determina quines són les competències de cada un dels seus òrgans.

La competència es pot definir com la potestat irrenunciable d'emanar actes jurídics amb relació a unes determinades matèries, atribuïda per una norma jurídica a l'Estat, a les comunitats autònomes, a una administració pública o a un òrgan administratiu.

La distribució de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes deriva directament de la CE i dels estatuts d'autonomia, si bé l'exercici de les competències autonòmiques acostuma a estar condicionada a l'aprovació dels reials decrets de traspassos, que transfereixen els mitjans materials i personals necessaris per al seu exercici.

L'Administració de l'Estat i les administracions de les comunitats autònomes són titulars de les funcions de caràcter administratiu dins del conjunt de les competències que, respectivament, corresponen a l'Estat i a les comunitats autònomes.

Per exemple: si l'Estatut d'Autonomia de Catalunya atorga a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de cultura (art. 127.1), correspon a l'Administració de la Generalitat prestar a la comunitat els serveis que en matèria cultural exigeix l'interès general, amb subjecció a les lleis que el Parlament de Catalunya aprovi en aquesta matèria.

Els ens locals exerceixen les competències que els atribueix la llei. Per la seva banda, els ens de l'Administració institucional exerceixen les competències que els assigna la seva norma de creació.

La competència dels òrgans administratius és una qüestió de tipus organitzatiu i intern de cada administració. Per això, la seva regulació general no la trobem dins de la LPACAP, sinó dins de la LRJSP.

1.4.3. La distribució de la competència dins d'una administració pública

A un determinat òrgan, la competència se li pot atribuir per raó de la matèria (per exemple, a un ministeri o departament), per raó de jerarquia (a un òrgan que tingui un rang jeràrquic determinat) i per raó del territori (a un òrgan perifèric com ara un servei territorial). És possible que una norma d'atribució de competència utilitzi únicament un d'aquests criteris, o que en combini més d'un. Així, per determinar l'òrgan competent per conèixer un afer concret, pot ser que haguem de consultar diverses normes d'atribució de competència.

En el cas dels òrgans unipersonals, el titular dels quals és una única persona física (per exemple, el conseller d'un departament, o el subdirector general d'una subdirecció general), si la competència s'atribueix per raó de la matèria, normalment l'òrgan s'identifica mitjançant la referència al seu conjunt (ministeri, departament); si la competència s'atribueix per raó de jerarquia, l'òrgan s'acostuma a identificar mitjançant la referència al càrrec de la persona que n'és titular (ministre, conseller).

Cal tenir en compte, finalment, que si una disposició atribueix competències a una administració, sense especificar l'òrgan que l'ha d'exercir, s'entén que la facultat d'instruir i resoldre els expedients correspon als òrgans inferiors competents per raó de la matèria i del territori i, si n'hi ha diversos, al superior jeràrquic comú.

1.4.4. Alteració i afectació de l'exercici de les competències

En el si d'una mateixa administració, la competència ha de ser exercida pels òrgans que la tenen atribuïda segons la normativa que la mateixa administració dicta amb aquesta finalitat.

No obstant això, la LRJSP estableix que, en alguns supòsits, la competència pugui ser exercida amb més o menys intensitat per un òrgan diferent d’aquell que la té atribuïda. És el que coneixem com a supòsits d'alteració i d'afectació de la competència, segons aquest exercici de la competència sigui més ple (alteració) o més limitat (afectació).

En cas que la competència passi a ser exercida per un òrgan diferent del que la té atribuïda, la titularitat de la competència correspon igualment a l'òrgan que la té atribuïda normativament.

L'alteració de la competència: la delegació i l'avocació

Parlem d'alteració de la competència quan aquesta és exercida en tot l'abast per un òrgan diferent d’aquell que la té atribuïda.

Pot presentar dues variants: la delegació de competències i l'avocació de competències.

a) La delegació de competències

La delegació de competències consisteix en la transferència de l'exercici de determinades competències administratives que l'òrgan que en té atribuïda la titularitat du a terme en favor d'altres òrgans, i que pot revocar en qualsevol moment. Per delegar la competència no cal que hi hagi relació de jerarquia entre l'òrgan delegant i l'òrgan delegat. Normalment es delega un bloc o sector de competències de l'òrgan delegant, però és possible també acordar la delegació per a un assumpte concret. En determinats supòsits que la Llei determina (art. 9.2 i 9.5 de la LRJSP), s'exclou la possibilitat de delegació.

A més, cal tenir en compte que les normes aplicables a l'Administració de la Generalitat (art. 8 de la LRJPACat) i a les entitats locals (Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local i Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya) estableixen prohibicions de delegació específiques per a cada administració.

Com a requisit formal per efectuar la delegació, la Llei estableix que cal la publicació de la delegació i de la seva revocació al diari oficial que correspongui.

Les resolucions administratives que s'adoptin per delegació han d'indicar expressament aquesta circumstància i es consideren dictades per l'òrgan delegant.

La delegació de competències es pot donar tant entre òrgans d'una mateixa administració territorial, dependents jeràrquicament o no, com també entre un òrgan d'una administració territorial cap a un òrgan d'un organisme públic o entitat de dret públic vinculats a aquella.

Exemple: un conseller delega l'exercici de competències al director d'un organisme autònom.

b) L'avocació

L'avocació consisteix en l'assumpció per part d'un òrgan superior jeràrquic de l'exercici de la competència atribuïda o delegada a un òrgan inferior, quan circumstàncies d'índole tècnica, econòmica, social, jurídica o territorial ho facin convenient. Com a excepció a la regla general, en cas que es tracti d'una competència delegada per un òrgan jeràrquicament no dependent, només pot avocar el coneixement d'un expedient l'òrgan delegant.

Com a requisits de forma, l'acord d'avocació ha de ser motivat i s'ha de notificar a les persones interessades en el procediment, si n'hi ha, abans de la resolució.

L'avocació s'efectua sempre per a un assumpte concret.

Els supòsits d'afectació de la competència

A banda de la delegació i l'avocació, la Llei disposa altres figures que afecten en menor mesura l'exercici de la competència, i per això parlem de supòsits que afecten la competència però que no arriben a alterar-la. Aquests supòsits són:

  • l'encàrrec de gestió
  • la delegació de signatura, anomenada autorització de signatura a la LRJPACat
  • la suplència

a) Mitjançant l'encàrrec de gestió un òrgan encomana a un altre de la mateixa administració o d'una altra la realització d'una determinada activitat material en no disposar dels mitjans tècnics necessaris per fer-ho. L'encàrrec fa referència exclusivament a activitats de caràcter material (p. ex., l'elaboració d'un estudi), no a actes que produeixen efectes jurídics, els quals han de ser dictats pel titular de la competència, que en manté l'exercici.

b) Quant a la delegació o autorització de signatura, que no necessita ser publicada, el titular de la competència transfereix la materialitat de la signatura, però adopta en persona la resolució de forma verbal.

En les resolucions que se signin per delegació o autorització, s'ha de fer constar l'autoritat de procedència. La delegació o autorització de signatura no és possible en les resolucions de caràcter sancionador ni en les matèries excloses per l'article 8.3 de la LRJPACat.

c) Finalment, la suplència comporta l'exercici temporal de les funcions del titular d'un òrgan administratiu per una altra persona física, per raons de vacant, absència o malaltia. Es tracta d'una suplència d'una persona física per una altra, no d'un òrgan per un altre.


↑ Índex de la unitat

1.5. La imparcialitat de les autoritats i del personal al servei de les administracions públiques de Catalunya

La consecució de l'interès públic requereix, com hem vist quan hem tractat els principis d'actuació administrativa, que les administracions actuïn amb objectivitat i imparcialitat.

Per garantir aquesta objectivitat i imparcialitat en l'exercici de les funcions públiques, la Llei estableix un seguit de causes en què es considera que hi pot haver un xoc entre els interessos particulars del funcionari o de l'autoritat que ha de tramitar o resoldre un procediment, i l'interès general en què ha de consistir la finalitat de la seva actuació.

Si en un procediment concret es produeix alguna d'aquestes causes, el funcionari o l'autoritat s'ha d'abstenir d'actuar, és a dir, s'ha d'apartar voluntàriament del procediment.

Si el funcionari o autoritat en què concorri causa d'abstenció, no s'absté, hi ha dues possibilitats: o bé els òrgans superiors poden ordenar-li que s'abstingui de qualsevol intervenció en l'expedient o bé les persones interessades poden promoure la recusació en qualsevol moment de la tramitació de l'expedient.

L'abstenció i la recusació garanteixen l'objectivitat i la imparcialitat de l'actuació dels funcionaris i autoritats en el procediment administratiu.

En qualsevol cas, l'actuació en el procediment de persones en les quals concorren motius d'abstenció no ha d'implicar, necessàriament, la invalidesa dels actes en què hagin intervingut, per bé que la manca d'abstenció en els casos en què fos procedent dona lloc a responsabilitat. No obstant això, en l'àmbit de l'Administració local, hi ha una excepció com a norma específica en matèria d'abstenció: l'actuació dels membres de les corporacions locals en els quals concorrin causes d'abstenció implica, quan hagi estat determinant, la invalidesa dels actes en què hagin intervingut.

1.5.1. L'abstenció

Són causes d'abstenció (art. 23 de la LRJSP):

  • Tenir interès personal en l’afer de què es tracti o en un altre la resolució del qual pugui influir la d’aquell; ser administrador de societat o entitat interessada, o tenir qüestió litigiosa pendent amb alguna persona interessada.
  • Tenir un vincle matrimonial o una situació de fet assimilable, i el parentesc de consanguinitat dins del quart grau o d’afinitat dins del segon, amb qualsevol de les persones interessades, amb els administradors d’entitats o les societats interessades i també amb els assessors, representants legals o mandataris que intervinguin en el procediment, així com compartir despatx professional o estar associat amb aquests per a l’assessorament, la representació o el mandat.
  • Tenir amistat íntima o enemistat manifesta amb alguna de les persones esmentades a l’apartat anterior.
  • Haver intervingut com a pèrit o com a testimoni en el procediment de què es tracti.
  • Tenir relació de servei amb una persona natural o jurídica interessada directament en l’afer, o haver-li prestat en els dos últims anys serveis professionals de qualsevol tipus i en qualsevol circumstància o lloc.

Si concorre una causa d'abstenció, el funcionari o autoritat que considera que incorre en aquesta causa ho ha de comunicar al seu superior immediat, el qual ha de resoldre el que sigui procedent.

1.5.2. La recusació

En cas que concorri alguna de les causes d'abstenció en un funcionari o autoritat i aquest no s'abstingui d'actuar, les persones interessades en poden promoure la recusació en qualsevol moment del procediment, és a dir, poden sol·licitar que aquesta persona sigui apartada del procediment.

Aquesta recusació s'ha de plantejar per escrit, fent constar la causa o causes en què es fonamenti. Mitjançant un procediment amb terminis molt breus, en què la persona recusada manifesta si està d'acord o no amb la causa de recusació, el superior jeràrquic resol i, en cas d'estimar la recusació, acorda la substitució de la persona recusada. La decisió sobre la recusació no és recurrible de manera separada, sens perjudici que pugui ser invocada com a motiu de recurs quan s'impugni la resolució final que es dicti en el procediment.


↑ Índex de la unitat

1.6. La llengua de l'actuació administrativa

L'article 13.c de la LPACAP reconeix el dret dels ciutadans d'utilitzar, en les seves relacions amb les administracions públiques, les llengües oficials en el territori de la seva comunitat autònoma, d'acord amb el que estableix la mateixa Llei i la resta de l'ordenament jurídic.

D'acord amb l'article 15.2 de la LPACAP, en els procediments tramitats per les administracions públiques de les comunitats autònomes i per les entitats locals, l'ús de la llengua s'ha d'ajustar al que estableix la legislació autonòmica corresponent.

A Catalunya, l'article 5 de la LRJPACat estableix que el règim lingüístic de les administracions públiques de Catalunya es regeix pel que disposen l’Estatut d’Autonomia i la normativa lingüística de la Generalitat i de les entitats locals.

En aquest sentit, l'article 10 de la Llei 1/1998, de 7 de gener, de política lingüística estableix que en els procediments administratius tramitats per l'Administració de la Generalitat i per les administracions locals s'ha d'emprar el català, sens perjudici del dret dels ciutadans i ciutadanes a presentar documents, a fer manifestacions i, si ho sol·liciten, a rebre notificacions en castellà. L'Administració ha de lliurar a les persones interessades que ho sol·licitin, en la llengua oficial demanada, una testimoniança traduïda d'allò que els afecta, la qual cosa no pot comportar cap perjudici o despesa a la persona sol·licitant ni retards en el procediment ni suspendre'n la tramitació i els terminis establerts.

El Decret 107/1987, de 13 de març, regula l'ús de les llengües oficials per l'Administració de la Generalitat de Catalunya. Aquest Decret ha estat modificat pel Decret 254/1987, de 4 d'agost i pel Decret 162/2002, de 28 de maig.

Finalment, l'article 15.3 de la LPACAP prescriu la traducció al castellà dels documents, o de les seves parts, en dos supòsits: quan hagin de tenir efectes fora del territori de la comunitat autònoma (tret que la llengua pròpia sigui coincident en les dues comunitats) i quan ho sol·licitin les persones destinatàries.


↑ Índex de la unitat

1.7. Funcionament electrònic del sector públic

1.7.1. El pas d'una administració presencial a una administració electrònica

Les administracions públiques han estat organitzacions on, ja sigui per tradició ("És que això sempre ho hem fet així!"), ja sigui emparant-se en un excés de zel ("Segur que ho podem fer així? És que si no ho fem així, no sé si garantirem la seguretat jurídica"), ja sigui per manca de disponibilitat pressupostària ("És que no hi ha pressupost per a noves aplicacions informàtiques!"), ha estat especialment dificultós fer el pas cap a l'ús generalitzat de les noves tecnologies; no tant en el dia a dia intern, però sí pel que fa a incorporar la tecnologia de manera plena dins del procediment administratiu.

La normativa d'organització administrativa i de procediment administratiu ha anat fent petits passos en aquest sentit i, des de la promulgació de la LRJPAC l'any 1992, s'han anat succeint reformes modestes que han procurat anar implementant l'ús de mitjans electrònics, tant pel que fa a les actuacions internes de cada administració, com a les relacions entre diferents administracions, com a les relaciones entre les administracions i els ciutadans.

L'ús cada vegada més generalitzat de les noves tecnologies, que ha fet un salt exponencial amb la irrupció dels dispositius mòbils intel·ligents (telèfons i tauletes), ha adobat el terreny per a una implantació generalitzada d'aquestes noves tecnologies allà on, fins ara, havia resultat més dificultós: la relació entre les administracions i els ciutadans.

L'any 2007, amb la promulgació de la Llei 11/2007, de 22 de juny, d'accés electrònic dels ciutadans als serveis públics, es va produir la primera gran revolució legislativa en aquest camp, tot i que, dissortadament, moltes de les actuacions establertes en aquella norma quedaven condicionades a disposar dels crèdits suficients per fer-hi front. A Catalunya, la Llei 29/2010, del 3 d'agost, de l'ús dels mitjans electrònics al sector públic de Catalunya, conté una regulació anàloga a la de la Llei estatal 11/2007, però el seu desenvolupament també és subjecte a la disponibilitat pressupostària.

En aquest sentit, la situació de crisi financera viscuda des d'aleshores, amb un impacte mai vist abans sobre els pressupostos públics, no ha permès més que petites actuacions en alguns àmbits, sense que s'hagi pogut abordar una veritable transformació de les administracions dins d'un món global cada vegada més digital i menys presencial.

Les noves regulacions sobre transparència administrativa aprovades els anys 2013 (àmbit estatal) i 2014 (àmbit català), han forçat les administracions públiques a dotar-se de mitjans electrònics per complir el deure d'informació i transparència davant la ciutadania sense haver de remenar piles d'expedients administratius en suport paper.

Tot això ha portat a un canvi legislatiu que comporta un canvi total de paradigma:

La LPACAP i la LRJSP aposten decididament per una administració pública digital, sense paper, i estableixen una regulació del procediment administratiu, així com de les relacions entre administracions públiques, que es basen completament en mitjans electrònics.

Així, el procediment tramitat presencialment i en suport paper desapareix, i només hi ha la possibilitat que determinades persones interessades puguin intervenir presencialment en el procediment, tot i que les seves aportacions en paper han de ser digitalitzades.

Ja no parlem de tràmits electrònics aïllats dins d'un procediment administratiu sinó de procediment administratiu que es tramita íntegrament en suport electrònic.

Això sí, com veurem seguidament, en la part de la gestió electrònica del procediment trobem algunes de les previsions més tardanes pel que fa a la seva entrada en vigor. La transformació tecnològica que aquestes noves lleis imposen a les administracions públiques té una gran dimensió, i això requereix el seu temps. Ara només cal esperar que les estretors pressupostàries no condicionin una altra vegada la implantació real d'aquestes mesures.

1.7.2. Les principals novetats del procediment administratiu pel que fa a la tramitació electrònica

Durant aquest curs anirem veient el que, en cada moment i fase del procediment administratiu, estableix la LPACAP quant a la tramitació electrònica del procediment. Així mateix, la LRJSP conté un seguit de disposicions que, tot i no referir-se directament al procediment administratiu, tenen una gran rellevància quan parlem de l'actuació electrònica de les administracions i tenen, per tant, relació directa amb el procediment.

Tant la LPACAP com la LRJSP contenen nombroses novetats en relació amb la tramitació electrònica del procediment administratiu.

Passem a veure ara, de manera molt resumida, ja que seran tractats degudament en cada part del curs que correspongui, algunes de les novetats de la nova legislació en matèria de procediment administratiu electrònic:

  • els sistemes d'identificació electrònica només exigeixen la signatura electrònica en supòsits taxats
  • l'establiment d'un sistema d'assistència a les persones interessades per part de funcionaris habilitats per garantir que es puguin relacionar electrònicament amb l'Administració i la desaparició del registre presencial tradicional
  • la possibilitat que s'incrementi el nombre de persones obligades a relacionar-se electrònicament amb l'Administració
  • la previsió general d'un registre electrònic d'apoderaments
  • l'establiment d'un punt d'accés general electrònic
  • l'obligatorietat d'ús de models normalitzats quan els estableixi l'Administració
  • la fixació de la data d'esmena de la sol·licitud com a data real d'entrada de la sol·licitud en el registre quan es tracti de persones obligades a utilitzar mitjans electrònics
  • l'establiment d'un arxiu electrònic únic per part de cada administració
  • amb caràcter general, l'expedició de documents i còpies per part de les administracions serà en format electrònic; també han de ser en format electrònic, amb caràcter general, els documents que es presentin a requeriment de l'Administració
  • l'establiment d'un registre de funcionaris habilitats per expedir còpies autèntiques electròniques
  • l'inici del còmput de terminis per tramitar un procediment el fixa la data i hora de presentació en el registre electrònic de cada administració o organisme
  • la notificació s'ha d'efectuar, preferentment, per mitjans electrònics, i en tot cas quan la persona interessada estigui obligada a la tramitació electrònica

Amb caràcter general, la LPACAP entra en vigor el 2 d'octubre de 2016, llevat de les disposicions relatives al registre electrònic d'apoderaments, registre electrònic, registre d'empleats públics habilitats, punt d'accés general electrònic de l'Administració i arxiu únic electrònic les quals, en virtut de la modificació introduïda pel Reial decret-llei 11/2018, de 31 d'agost, produiran efectes a partir del dia 2 d'octubre de 2020.

A la pràctica, aquesta demora en l'entrada en vigor d'alguns aspectes essencials com ara el registre electrònic, fa difícil que es pugui parlar d'una implantació completa i, sobretot, efectiva, del procediment electrònic fins al 2 d'octubre de 2020.


↑ Índex de la unitat

1.8. Els sistemes d'identificació i de signatura electrònica

1.8.1. Identificació electrònica i signatura electrònica

El procediment administratiu ha passat de tramitar-se en suport paper a tramitar-se, amb caràcter general, de manera electrònica, fet que dona una gran rellevància a la identificació i la signatura electròniques. Si la tramitació del procediment ha de ser electrònica, tant els sistemes d'identificació de les persones que hi intervenen com la seva signatura, quan aquesta hi calgui, han de ser també, per força, sistemes electrònics.

El Reglament (UE) 910/2014, del Parlament Europeu i del Consell, de 23 de juliol, relatiu a la identificació electrònica i als serveis de confiança per a les transaccions electròniques en el mercat interior, ja va desenvolupar el concepte d'identitat electrònica com a element alternatiu a la certificació o signatura electrònica per a l'accés als serveis electrònics de les administracions públiques.

En la línia del que estableix el Reglament UE, la LPACAP distingeix, d'una banda, els sistemes d'identificació de les persones interessades en el procediment, que permeten conèixer qui fa un tràmit, i, de l'altra, els sistemes de signatura electrònica admesos per les administracions públiques, que cal emprar només en determinats supòsits i tràmits. Per tant, una cosa és identificar-se davant d'una administració, per exemple per acreditar la legitimació per tenir vista d'un expedient, i una altra cosa és signar electrònicament un determinat document que ha de tenir efectes davant d'una administració.

D'acord amb la LPACAP, en la majoria de tràmits n'hi ha prou amb la identificació electrònica a través d'un sistema que compti amb un registre previ com a usuari que en permeti garantir la identitat, i només en determinats supòsits s'exigeix la signatura electrònica.

Ara bé, com veurem més endavant, els sistemes admesos per a la identificació tenen força coincidència amb els sistemes admesos de signatura electrònica, fins al punt que, si la normativa reguladora del procediment ho estableix, les administracions poden admetre com a sistema de signatura electrònica els sistemes d'identificació que reconeix la LPACAP.

1.8.2. Quan es requereix l'ús de signatura electrònica?

L'article 11 de la LPACAP estableix que, amb caràcter general, per dur a terme qualsevol actuació en el procediment administratiu n'hi ha prou que les persones interessades acreditin la seva identitat per qualsevol dels mitjans d'identificació establerts a la Llei, llevat dels supòsits en què expressament es requereix l'ús de signatura electrònica.

Els tràmits o les actuacions en què es requereix l'ús de la signatura electrònica són:

  • Formular sol·licituds
  • Presentar declaracions responsables o comunicacions
  • Interposar recursos
  • Desistir d'accions
  • Renunciar a drets

1.8.3. L'assistència en l'ús dels mitjans electrònics

L'article 12 de la LPACAP estableix que:

Les administracions públiques han d'assistir les persones interessades no obligades a relacionar-s'hi electrònicament perquè puguin dur a terme les seves actuacions davant d'aquestes emprant mitjans electrònics.

Amb caràcter general, les administracions han de posar canals d'accés a disposició de les persones interessades perquè s'hi puguin relacionar per mitjans electrònics. A més, les administracions han d'assistir sempre que ho demanin les persones interessades que no estan obligades a la relació electrònica però vulguin fer-la servir, en especial pel que fa a la identificació i la signatura electrònica, la presentació de sol·licituds mitjançant el registre electrònic general i l'obtenció de còpies autèntiques.

En el supòsit que alguna d'aquestes persones interessades no obligades no disposi de mitjans electrònics necessaris per a la identificació o signatura electròniques, aquesta identificació o signatura la podrà dur a terme, previ consentiment exprés de la persona interessada, un funcionari habilitat a aquest efecte i amb la seva signatura.

Cada administració ha de mantenir actualitzat un registre o sistema equivalent on hi constin tots els funcionaris habilitats per identificar o signar per compte de la persona interessada. Aquest registre ha de ser interoperable i interconnectat amb els de les altres administracions a fi que es pugui comprovar en tot moment la validesa de l'habilitació. En aquest registre hi han de constar, en tot cas, els funcionaris que prestin els seus serveis a les oficines d'assistència en matèria de registres.

1.8.4. Sistemes de signatura electrònica i de segell electrònic

Què és una signatura electrònica?

Amb caràcter general, la signatura electrònica és un conjunt de dades en format electrònic que poden ser emprades com a mitjà d'identificació de la persona signant, que implica la substitució de la firma manuscrita per una autenticació electrònica dels documents, i que es configura com l'eina que facilita la substitució del document en paper pel document en suport magnètic, ja que sense signatura electrònica no es pot acreditar qui ha emès el document. La signatura electrònica serveix per acreditar l’autenticitat de la voluntat de la persona que presenta un document electrònic.

La Llei 59/2003, de 19 de desembre, de signatura electrònica regula la signatura electrònica, la seva eficàcia jurídica i la prestació dels serveis de certificació. Aquesta Llei defineix la signatura electrònica com un conjunt de dades en format electrònic consignades juntament amb altres o associades amb altres que poden ser utilitzades com a mitjà d’identificació de la persona signant. Aquest conjunt de dades permet al receptor del document electrònic provar-ne l’origen i protegir-lo d’una falsificació posterior.

La signatura electrònica es fonamenta en un certificat digital, que és un document electrònic identificatiu signat per un prestador de serveis de certificació que garanteix, a les terceres persones que el reben o l'utilitzen, la identitat i altres circumstàncies personals de la persona titular i la fiabilitat dels serveis de certificació. Un certificat digital és un certificat reconegut quan està expedit per un prestador de serveis de certificació que compleixi els requisits establerts a la Llei quant a la comprovació de la identitat i d'altres circumstàncies de les persones sol·licitants i a la fiabilitat i les garanties dels serveis de certificació que presten.

El certificat digital garanteix la seguretat dels tràmits electrònics des dels vessants següents:

  • Identitat: la persona interlocutora amb qui s’està mantenint la relació és realment qui afirma ser.
  • Integritat: el document electrònic al qual està associat no ha estat modificat ni manipulat durant la seva transmissió entre la persona emissora i la persona destinatària.
  • Autenticitat: la signatura correspon a qui signa, i així queda assegurada la identitat de la persona signant.
  • No-repudiació: qui ha enviat i signat un document o qui l'ha rebut no pot negar haver-lo enviat o rebut.
  • Irretractabilitat: el document electrònic rebut és l’original i procedeix de manera indubtable de la persona emissora.
  • Confidencialitat: només poden accedir a la informació enviada per mitjans telemàtics la persona emissora i la receptora del document.

Tipus de signatura electrònica

D’acord amb la Llei 59/2003, en funció de les seves característiques, s’han de distingir tres modalitats de signatura electrònica:

  • Signatura electrònica ordinària: conjunt de dades en format electrònic consignades juntament amb d'altres o associades amb altres que poden ser utilitzades com a mitjà d’identificació de la persona signant. Tot i que no aporta les garanties de la signatura electrònica reconeguda, no se li poden negar efectes jurídics pel simple fet de presentar-se en format electrònic, però sí per altres motius, com ara que no sigui prou segura, que no garanteixi que hagi estat creada per la persona signatària o que sigui reproduïble.
  • Signatura electrònica avançada: signatura electrònica que permet identificar la persona signant i detectar qualsevol canvi ulterior de les dades signades, que està vinculada a la persona signant de manera única i a les dades a les quals es refereix i que ha estat creada per mitjans que la persona signant pot utilitzar, amb un alt nivell de confiança, sota el seu control exclusiu. Tot i que tampoc no aporta les garanties de la signatura electrònica reconeguda i per tant se li poden plantejar les mateixes objeccions que a la signatura electrònica ordinària, conté elements que fan més senzill acreditar-ne l'autenticitat que no pas amb la signatura electrònica ordinària.
  • Signatura electrònica reconeguda: signatura electrònica avançada basada en un certificat reconegut i generada mitjançant un dispositiu segur de creació de signatura. Els certificats reconeguts són els certificats electrònics expedits per un prestador de serveis de certificació que compleixi els requisits que estableix la Llei quant a la comprovació de la identitat i altres circumstàncies de les persones sol·licitants i a la fiabilitat i les garanties dels serveis de certificació que prestin.

Què és un segell electrònic?

El segell electrònic és un sistema de signatura electrònica basat en certificat electrònic, que permet autenticar una actuació administrativa automatitzada. Permet incorporar a les comunicacions per via telemàtica el segellat de temps, això és, el dia i l'hora exactes en què es du a terme l'actuació.

1.8.5. Els sistemes d'identificació de les persones interessades en el procediment

Totes les administracions públiques estan obligades a verificar la identitat de les persones interessades en el procediment administratiu per tenir la certesa que, quan aquestes persones interessades actuïn en el procediment, siguin elles i no altres persones no autoritzades les que ho fan. Aquesta identificació s'ha de dur a terme mitjançant la comprovació del nom i cognoms, si la persona interessada és persona física, o bé de la denominació o raó social, si és persona jurídica, i que constin en el document d'identificació corresponent (com ara el DNI o el NIF).

Amb l'entrada en vigor de la LPACAP, la intervenció de les persones interessades passa a ser una intervenció efectuada per mitjans digitals. Aquest fet obliga a configurar un sistema d'identificació de les persones interessades per mitjans electrònics, fixant quins dels sistemes d'identificació electrònica existents són els que es consideren aptes per a la identificació en el procediment administratiu.

L'article 9.2 de la LPACAP estableix els sistemes d'identificació electrònica que poden emprar les persones interessades per identificar-se davant de les administracions públiques:

  • a) Sistemes basats en certificats electrònics reconeguts o qualificats de signatura electrònica expedits per prestadors inclosos a la «Llista de confiança de prestadors de serveis de certificació». A aquest efecte, s’entenen compresos entre els esmentats certificats electrònics reconeguts o qualificats els de persona jurídica i d’entitat sense personalitat jurídica.
  • b) Sistemes basats en certificats electrònics reconeguts o qualificats de segell electrònic expedits per prestadors inclosos a la «Llista de confiança de prestadors de serveis de certificació».
  • c) Sistemes de clau concertada i qualsevol altre sistema que les administracions públiques considerin vàlid, en els termes i les condicions que s’estableixin.

D'aquests sistemes d'identificació electrònica, cada administració pública pot determinar si només n'admet algun per efectuar determinats tràmits o procediments. Ara bé, si una administració admet algun dels sistemes d’identificació establerts a l'apartat c, que són els de menor nivell de seguretat, necessàriament ha d'admetre tots els sistemes d'identificació que estableixen els apartats a i b per a aquest tràmit o procediment.

Per exemple, si l'Administració de la Generalitat estableix per a un procediment que la identificació es fa amb un sistema d'usuari i contrasenya, que és un sistema de clau concertada, també ha d'admetre la identificació que s'efectuï mitjançant signatura electrònica o segell electrònic.

Pel que fa als prestadors de serveis de certificació, la Directiva 2006/123/CE del Parlament Europeu i del Consell, relativa als serveis en el mercat interior (Directiva de serveis), preveu que cada Estat membre de la UE publiqui una llista de confiança de prestadors de serveis de certificació que contingui una informació mínima referent als prestadors de serveis que expedeixen certificats reconeguts al públic i supervisats en aquell Estat.

1.8.6. Els sistemes de signatura de les persones interessades en el procediment

Els sistemes de signatura electrònica vàlids per signar un document que calgui signar electrònicament en un procediment administratiu, són:

  • a) Sistemes de signatura electrònica reconeguda o qualificada i avançada basats en certificats electrònics reconeguts o qualificats de signatura electrònica expedits per prestadors inclosos a la «Llista de confiança de prestadors de serveis de certificació». A aquests efectes, s’entenen compresos entre els esmentats certificats electrònics reconeguts o qualificats els de persona jurídica i d’entitat sense personalitat jurídica.
  • b) Sistemes de segell electrònic reconegut o qualificat i de segell electrònic avançat basats en certificats electrònics reconeguts o qualificats de segell electrònic inclosos a la «Llista de confiança de prestadors de serveis de certificació».
  • c) Qualsevol altre sistema que les administracions públiques considerin vàlid, en els termes i les condicions que s’estableixin.

Com es pot veure, la LPACAP estableix que la signatura electrònica a utilitzar ha de ser, com a mínim, una signatura avançada, llevat que s'estableixi qualsevol altre sistema que cada administració pública pugui considerar vàlid, com per exemple, un sistema amb clau d'accés (usuari i contrasenya). En qualsevol cas, és potestat de cada administració pública, organisme o entitat, determinar si només admet alguns d’aquests sistemes per efectuar determinats tràmits o procediments del seu àmbit de competència.

La LPACAP estableix també que si la normativa reguladora aplicable així ho disposa expressament, les administracions públiques poden admetre els sistemes d’identificació que hem vist en l'apartat anterior com a sistema de signatura electrònica sempre que permetin acreditar l’autenticitat de l’expressió de la voluntat i el consentiment de les persones interessades.

A més, l'ús d'un sistema de signatura electrònica ja comporta l'acreditació de la identitat de qui signa, de manera que no cal que la persona interessada que signa electrònicament alhora s'hagi d'identificar electrònicament.


↑ Índex de la unitat

Resum de la unitat 1


El procediment administratiu

  • Una administració pública només pot fer allò que la normativa li permet fer i, per fer-ho, ha de seguir el procediment que estableix la norma, que és el que anomenem procediment administratiu. El procediment administratiu el constitueix el seguit de tràmits que ha de dur a terme una administració pública per dictar un acte administratiu.

CCO Public Domain

  • La normativa estatal regula el procediment administratiu comú aplicable a totes les administracions públiques. Després, la normativa sectorial pot establir especialitats en cada procediment de la seva competència. També cada administració pública pot establir especialitats del procediment en relació a les especificitats de la seva organització.
  • La normativa catalana en vigor és d’aplicació en tots els aspectes del procediment administratiu en tant que no contradiguin el que diu la normativa bàsica estatal. Igualment pel que fa a les disposicions organitzatives i a la normativa que afecta la competència dels òrgans administratius.

L'Administració pública

  • L’Administració pública, que és qui tramita el procediment administratiu, és una organització amb personalitat jurídica pròpia, posada al servei de la comunitat i amb la finalitat d'aconseguir la satisfacció de l'interès general. Aquesta organització s'insereix dins d'un dels tres poders de l'Estat: el poder executiu.
  • Les administracions les podem classificar en tres tipus: territorials, institucionals i corporatives. Depenent del tipus d'administració que sigui, la normativa sobre procediment administratiu i règim jurídic del sector públic se li aplicarà en major o menor mesura.

Els principis de l'actuació administrativa

  • Els principis de l’actuació administrativa són aquells principis que tota administració ha de respectar en la seva activitat.
  • Les administracions han de servir amb objectivitat els interessos generals i han d'actuar d'acord amb els principis d’eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació, amb submissió plena a la CE, a la llei i al dret. A més, la normativa detalla un seguit de principis d'actuació a què s'han de subjectar les administracions, com ara la participació, objectivitat i transparència de l’actuació administrativa, la racionalització i agilitat dels procediments administratius, la bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional, la responsabilitat per la gestió pública o la planificació i direcció per objectius i control de la gestió i avaluació dels resultats de les polítiques públiques.
  • Pren gran rellevància en els principis d'actuació administrativa tot allò que afavoreixi la relació electrònica entre administracions i ciutadania, atesa l'aposta clara que la nova regulació del procediment administratiu i del sector públic ha efectuat en favor d'una administració plenament electrònica.

La competència

  • La competència és el conjunt de funcions públiques que tenen atribuïdes les administracions. Així, cada administració té unes competències determinades i, dins de cadascuna, cada òrgan té assignades unes competències específiques.
  • Aquestes competències es poden alterar en determinats supòsits, en especial amb les figures de la delegació i l’avocació, i també amb d'altres supòsits d'alteració competencial d’abast menor, com ara la suplència o l'autorització de signatura.
  • La competència l’exerceix un òrgan administratiu però, com que l’òrgan està format per persones, es fa necessari garantir que cap de les persones que intervenen en un procediment administratiu vegi condicionada la seva actuació per factors aliens al procediment. Amb aquest objectiu la normativa preveu mecanismes que assegurin la imparcialitat en l’actuació administrativa, com ara l’abstenció o la recusació.

La llengua

  • Com que que som en una comunitat amb dues llengües cooficials, el règim lingüístic de les administracions públiques s’ha de tenir sempre present, amb els drets i deures que se’n deriven per a totes les parts en el procediment.

Administració electrònica

  • El gran canvi que comporten les noves normes de procediment administratiu i de règim jurídic del sector públic està vinculat amb el funcionament electrònic del sector públic i el pas d’una Administració en suport paper a una Administració que funcioni íntegrament per mitjans electrònics. En aquest context prenen gran rellevància conceptes com la identificació electrònica i la signatura electrònica.
  • Hem de distingir entre identificar-se electrònicament davant de l'Administració, que exigeix requeriments menys intensos, i signar electrònicament un document dirigit a l'Administració, signatura que ha de complir més requisits que la simple identificació. En tot cas, els supòsits en què es requereix signatura electrònica són taxats i, amb caràcter general, per a moltes actuacions és suficient amb la identificació electrònica.


↑ Índex de la unitat

Esquema de la unitat 1


Amplia l'esquema de la Unitat 1


↑ Índex de la unitat



← Inici | Unitat 2 →